国会の攻防(22)

国会の攻防(22)
平成18年から平成24年(2006年から2012年)
― 政権交代と衆参ねじれの時代、対立と協調①衆参ねじれと両院協議会、法律案の衆議院の再議決、みなし否決

岸井和
2021.03.08

1政権交代と衆参ねじれの時代

2006年9月、小泉純一郎は自民党総裁の任期満了とともに総理を勇退した。それから2012年12月にいたるまで、自民党の安倍晋三、福田康夫、麻生太郎、民主党の鳩山由紀夫、菅直人、野田佳彦と6代の短命の内閣が続く。この6年3か月のうち、4年5か月は野党が参議院の多数を握る「衆参ねじれ」の状態にあった。自民党は2007年7月の通常選挙で大敗を喫し参議院での多数を失った。民主党が2009年8月の総選挙の結果を受けて政権を奪取することで一時的に衆参ねじれは解消したものの、翌年7月の通常選挙で民主党は参議院の多数を失った。

第一次安倍政権は、小泉政権の余勢を駆って最初から強気の姿勢の国会運営を進めた。「戦後レジームからの脱却」を掲げ、約60年ぶりの教育基本法の改正案、日本国憲法改正手続法案(国民投票法案)、国家公務員法改正案(人事評価制度の導入と退職管理の適正化)、防衛庁の「省」への格上げ法案を次々と成立させた¹⁾これらの法案のうち、教育基本法改正案と防衛庁設置法等改正案(省への格上げ法案)は、小泉内閣時代の第164回国会に提出されている。教育基本法改正案は小泉内閣の下で衆議院の審議入りをしている。国民投票法案は自民党議員提出の議員立法であり、提出されたのは同じく第164回国会の小泉内閣時代である。安倍内閣が誕生した第165回国会の所信表明演説(2006年9月29日衆議院本会議)では、「教育基本法案の早期成立を期します」「日本国憲法の改正手続に関する法律案の早期成立を期待します」と述べている。その後、安倍総理は、21世紀にふさわしい日本の姿を作り上げることについて、憲法改正、教育基本法改正、防衛庁への省への昇格、公務員制度改革を例に挙げつつ「正に今までの観念の殻を打ち破って、やはり二十一世紀にふさわしい日本の姿をつくっていくということこそ、私が申し上げている戦後レジームからの脱却であります」としている(第166回国会、2007年5月11日参議院日本国憲法に関する調査特別委員会における簗瀬進議員に対する答弁参照) 。教育基本法改正案の委員会採決は、衆議院では野党欠席のまま行われ、参議院では強行された。国家公務員法改正案については参議院において中間報告により委員会採決を経ずに本会議で可決させた。国民投票法案²⁾2007年4月12日の衆議院日本国憲法に関する調査特別委員会において、与党の提案に基づいて、与党案(日本国憲法の改正手続に関する法律案)と民主党案(日本国憲法の改正及び国政における重要な問題に係る案件の発議手続及び国民投票に関する法律案)とが一案に併合修正された。民主党は、憲法改正手続法の必要性は認めながらも、安倍総理が改憲自体を急ぎ、与党が審査・採決を強行することや与党提案の修正内容に反対であり、採決は混乱した(委員会での野党の賛否は不明)。翌日の本会議では民主、共産、社民は出席し反対をしている。併合修正案が可決したことにより、与党案と野党案と一案となって参議院に送付された(国会審議における議員立法(8)参照) は与党案と民主案とが提出されていたが、衆議院の委員会において自公は採決を強行し両案を併合修正した。野党は委員会採決に参加しなかった。防衛省昇格法案については民主も賛成したため野党からの大きな抵抗はなく成立した。なお、これらの法案が成立したのは、いずれも衆参ねじれとなる前であった。

しかし、前回選挙で無所属として当選した郵政民営化反対派議員の自民党復党問題、閣僚の政治資金問題、消えた年金問題、新自由主義的構造改革によって生じた格差の問題などにより安倍政権の支持率は大きく下がり、批判を受けた自民党は参議院通常選挙で敗北を喫し衆参ねじれが生じた。続く福田政権、麻生政権は衆議院での3分の2の議席という武器を持ってはいたものの、それでも参議院対策は難航し、内閣総理大臣問責決議案が可決されるなど政権の弱体化は明白になった。小渕政権以降、総理の権限は強まり小泉政権ではより強固なものとなったが、衆参ねじれの状況下においては内閣支持率は低迷し、総理の権限は党内においても対野党という面でも大きく低下し、「決められない」「決まらない」混沌とした国会へと変化した。

民主党政権(社民党、国民新党と連立政権)になり政権交代によって政策の転換が図られるはずであったが、選挙公約の矛盾の露呈、党内の対立に加えて、最初の1年間を除き与党は参議院の多数を確保しておらず、さらには衆議院の3分の2の議席も持たなかったため、重要法案を成立させるためには野党自民党に大きく譲歩せざるを得なかった。また、個々の大臣問責決議案、内閣総理大臣問責決議案がしばしば可決されたりするなど、国会運営は困難を極め、政府与党はその対応に時間と労力を大きく割かれた。

自民党であれ民主党であれ歴代の総理は行き詰った国会運営を打開するために「与野党の話し合い、協議」の必要性を繰り返し強調するしかアイデアはなかった。とはいえ、議院内閣制下の野党は政権奪取というモメンタムがあるわけで、一時的にはともかく、与党に都合のいい話し合いと合意の政治が続くはずはなかった。野党は参議院での優勢を効果的に利用し政権を揺さぶり、政権獲得を目指すのは当然のことである。

衆議院の信任をもとに成立している政権が参議院によって存立基盤が揺るがされた。さらに問題であったのは憲法の制度上、衆参のねじれを実効的に打開するシステムが事実上存在しないことにあった。

(1)衆参ねじれと両院協議会

第一に、唯一の両院の調整機関であるべき両院協議会が機能しない。内閣総理大臣の指名と予算、(衆議院先議の)条約に関しては憲法の衆議院の優越規定によって政府与党の意思を貫くことは可能であった。参議院において、衆議院とは異なる総理指名、予算否決、条約不承認となった場合、憲法の規定により、両院協議会を開かなければならない。しかし、両院の協議がまとまらなくても衆議院の議決のとおり決することができる³⁾日本国憲法
第60条第2項　予算について、参議院で衆議院と異なつた議決をした場合に、法律の定めるところにより、両議院の協議会を開いても意見が一致しないとき、又は参議院が、衆議院の可決した予算を受け取つた後、国会休会中の期間を除いて30日以内に、議決しないときは、衆議院の議決を国会の議決とする。
第61条　条約の締結に必要な国会の承認については、前条第2項の規定を準用する。
第67条　内閣総理大臣は、国会議員の中から国会の議決で、これを指名する。この指名は、他のすべての案件に先だつて、これを行ふ。
２　衆議院と参議院とが異なつた指名の議決をした場合に、法律の定めるところにより、両議院の協議会を開いても意見が一致しないとき、又は衆議院が指名の議決をした後、国会休会中の期間を除いて10日以内に、参議院が、指名の議決をしないときは、衆議院の議決を国会の議決とする。。ただ、これら以外については衆議院の議決が国会の議決となるような優越規程がない。特に法律案については、再議決、みなし否決以外に衆議院の優越がなく⁴⁾日本国憲法
第59条　法律案は、この憲法に特別の定のある場合を除いては、両議院で可決したとき法律となる。
２　衆議院で可決し、参議院でこれと異なつた議決をした法律案は、衆議院で出席議員の3分の2以上の多数で再び可決したときは、法律となる。
３　前項の規定は、法律の定めるところにより、衆議院が、両議院の協議会を開くことを求めることを妨げない。
４　参議院が、衆議院の可決した法律案を受け取つた後、国会休会中の期間を除いて60日以内に、議決しないときは、衆議院は、参議院がその法律案を否決したものとみなすことができる。、現実的には衆議院で与党が特別多数を持たない限り参議院が反対する法律案の成立が見込めず、両院協議会に委ねられること自体が極めて稀になってきている。

両院協議会は1953年に開かれたのち、次に開かれたのは1989年である。戦後間もなくは、内閣総理大臣の指名、予算、法案などに関ししばしば両院協議会が開催されていた。55年体制以降は与党自民党は参議院でも過半数を維持し続けてきたため衆参の議決は一致し、そもそも両院協議会を開く必要がなかった。しかし、宇野内閣での参議院通常選挙敗北により衆参ねじれが生じ、続く海部内閣、宮澤内閣の1993年までの間、総理指名(1回)、総・補正・暫定・暫定補正の各予算(計9回)の両院協議会が開かれた。これらについては衆参の議決が異なれば両院協議会を開かねばならず、また衆議院の優越が憲法で規定されている。したがって、両院協議会が形式的に短時間開かれたものの両院協議会での成案は得られず、衆議院の議決通りに決している。法案については、当時の野党第一党の社会党は参議院での単独過半数を有してはおらず、自民党は野党の小会派を取り込むことによって衆参ねじれのデッドロックを表面化させることなく事態を乗り切った。

特異な例として、1994年、細川非自民政権の時代の政治改革法案が両院協議会に付議され成案を得たことがある。衆参ねじれの状況ではなかったが、参議院において与党の社会党議員の一部が反対したため否決されたものである。しかし、このときは、細川総理が自民党の方針を大幅に受け入れ譲歩したために両院協議会で成案を得ることができた(国会の攻防(18)参照)。政治改革実現への強いうねりが国会のなかにも国民のなかにもあったためである。成案を得られた場合は、各院で成案を受け入れることを議決することで法案成立となる。ただ、1954年以降、現在に至るまで法案について両院協議会が開かれたのはこの一例だけである。

衆参ねじれの2回目は、橋本内閣での参議院通常選挙敗北によって生じた。1998年から翌年にかけての、次の小渕内閣の時代である。このときは、総理指名と総予算について、各1回ずつ両院協議会が形式的に開かれたが、いずれも成案は得られず、衆議院の議決のとおり決している。小渕総理は衆参ねじれ下での国会運営の困難を痛感し、自由党そして公明党との連立政権を組み、短期間で衆参ねじれは解消した。

衆参ねじれの3回目と4回目は、本章で取り上げる、自民党政権下の福田内閣、麻生内閣及び民主党政権下の菅内閣、野田内閣の時代である。自民党政権下では総理指名(2回)、総予算及び補正予算(5回)、条約(2回)、民主党政権下では総予算及び補正予算(4回)の両院協議会が開かれたが、いずれも成案は得られず衆議院の優越規定が働いた。

総理指名や予算、衆議院先議の条約については両院協議会が機能しなくても最終的に問題は生じない。両院協議会が機能しないという環境で大きな問題となるのは法案審議である。

(2)衆参ねじれと法案審議の問題点

衆議院の再議決

前述の政治改革法案の1994年以降、法案に関する両院協議会は一回もない。両院協議会を開いても成案が得られないのではなく、そもそも両院協議会を開こうとしなかった。

3回目の衆参ねじれとなる福田政権以降は参議院において野党第一党が過半数を有しており、小会派の取り込み戦略は成り立たない。法案を成立させるためには衆議院での3分の2の再議決を行うか、事前に、一般的には衆議院の審議段階で与野党協議を行って合意を得てから法案採決を行うかの方法しかなかった。つまり、法案が参議院に送られて両院での議決があってから与野党の妥協を模索することは難しい。参議院で否決したにも関わらず、その直後に公の場での妥協や譲歩は取引、弱気とも受け取られマイナスイメージが強いうえに、野党にとっては政権奪取の攻めどころで手を抜くようなものであろう。

ここで最も問題となるのは予算案と同時期に審査される歳入関連法案である。衆議院の優越によって予算が衆議院の議決のとおり成立したとしても、それを実施するための根拠となる歳入法案については同様の規定は存在しない。特に、年度内に成立しなくても直ちに影響が生じない公債発行特例法案は駆け引きの材料となった。自民党政権の間は、参議院が法案を否決あるいは修正し、ないしは議決しない場合、与党が衆議院で3分の2の多数を有していたので憲法上の再議決(再可決)の規定を使って、衆議院の意思、つまり政権与党の意思を貫くことは可能であった。

とはいえ、実際にこの再議決を行うことは容易ではない。それまでに衆議院の再議決を行った例は1957年が最後であった⁵⁾環境衛生関係営業の運営の適正化に関する法律案(衆法)。この時は衆参ねじれ状態でも与党が特別多数を持っているわけでもなかったが、参議院からの回付案を否決して参議院修正を不同意とし、全会一致で衆議院の議決通り決したものである。野党第一党の社会党は「参議院修正に社会党としては一応賛成でありますけれども、やはりそもそも本院から両党一致で出されたるものであるという精神にかんがみまして、本院の議決が成立いたすように、社会党としては何分の考慮をいたすつもりであります」と述べている(第26回国会、1957年5月19日衆議院議院運営委員会　池田禎治理事の発言)。。2007年に50年ぶりに再議決が行われた⁶⁾テロ対策海上阻止活動に対する補給支援活動の実施に関する特別措置法案(閣法) が、先例的にはほとんど死んでいたものが蘇ったことになる。

長年にわたり再議決が行われなかったことに関しては、与党が衆議院の3分の2の議席を有していなかったことは最大の理由ではある。戦後しばらくの間も与党は特別多数を持っていなかったが、会派構成が衆参で異なっており、参議院で否決や修正がされても、法案内容によっては衆議院の特別多数を確保するために参議院とは異なる会派間で合従連衡工作の余地はあった。しかしながら、会派構成が衆参でほぼ同じ状況になってからはそれが事実上不可能になった。再議決は憲法で決められた制度であるとの考えがある一方で、それは憲法の例外的規定であり、多数を頼りに参議院の意思を無視するのはいかがなものかとの考えもある。

みなし否決

さらに問題なのは、参議院が可決も否決もしない、つまり議決しないことである。野党が多数を握る参議院では、法案に反対する野党が国会運営、法案審議過程の主導権をも握ることになる。最大の抵抗は否決することよりも、延々と結論を出さないことである。そこで、憲法は、衆議院で可決され、参議院に送付された法案につき「みなし否決」の制度を設けている。参議院に送付された法案が送付後60日経過しても議決されない場合、衆議院は参議院がその法案を否決したものとみなす議決を行うことができる(60日経過後、衆議院はみなし否決について議決しなければならないわけではない。また、参議院には同様の権限はない)。

手続きとしては、衆議院においてまず「参議院が否決したものとみなすべしとの動議」が可決される。これを受けて法案は参議院から衆議院に返付される。返付されると「直ちに再議決すべしとの動議(議事日程を変更し「再議決」の議事を加えることを決めるための動議)」が可決され、その上で「本院議決案(最初に衆議院が可決した法案)の再議決」が行われる。衆議院において再度特別多数で可決されると法律として成立する。法案の内容の賛否はともかく、野党が再議決に反対するなど議事手続上の動議に対する賛否もあり、所要時間は長くなる。

「みなし否決」は、参議院にある法案を衆議院が無理やりに取り上げることになるため衆参両院関係にも配慮しなければならない。さらには、衆議院での再議決が可能な状況の存在が前提となるため、参議院送付後60日の期間を経過する法案が決して少なくないにも関わらず、国会史上4回(9法案)しか行われたことがない。最初は1952年⁷⁾国立病院特別会計所属の資産の譲渡等に関する特別措置法案(閣法)、国家公務員法の一部を改正する法律案(閣法)、保安庁職員給与法案(閣法) であり、次は2008年の福田内閣のときの2回⁸⁾①地方税法等の一部を改正する法律案(閣法)、地方法人特別税等に関する暫定措置法案(閣法)、地方交付税法等の一部を改正する法律案(閣法)
②平成二十年度における公債の発行の特例に関する法律案(閣法)、所得税法等の一部を改正する法律案(閣法)
なお、①と②は同日に再議決が行われている。、最後は2013年の第二次安倍内閣の時の1回⁹⁾衆議院小選挙区選出議員の選挙区間における人口較差を緊急に是正するための公職選挙法及び衆議院議員選挙区画定審議会設置法の一部を改正する法律の一部を改正する法律案(閣法) である。