国会の攻防(20)

国会の攻防(20)
平成6年から平成17年 ― テロ特措法案、イラク特措法案、健康保険法改正案、国民年金法改正案

岸井和
2021.02.08

⑥テロ特措法案¹⁾平成十三年九月十一日のアメリカ合衆国において発生したテロリストによる攻撃等に対応して行われる国際連合憲章の目的達成のための諸外国の活動に対して我が国が実施する措置及び関連する国際連合決議等に基づく人道的措置に関する特別措置法案、イラク特措法案²⁾イラクにおける人道復興支援活動及び安全確保支援活動の実施に関する特別措置法案、健康保険法改正案、国民年金法改正案、郵政民営化法案³⁾日本郵政株式会社法案、郵便事業株式会社法案、郵便局株式会社法案、独立行政法人郵便貯金・簡易生命保険管理機構法案、郵政民営化法等の施行に伴う関係法律の整備等に関する法律案と一括審議(小泉自公保、自公政権)

小泉内閣時代は、アメリカとの軍事的協調方針に基づくテロ特措法案、イラク特措法案、健康保険法改正案、年金財政悪化に伴う国民年金改正法案、郵政民営化法案などが国会の攻防の焦点となった。

その中で最大の攻防は、郵政民営化法案を巡るものであったが、これは与野党というよりは自民党内の攻防であった。与党の分裂に伴う攻防は、国会としては不信任決議案等を交えることはなく、法案そのものの成否が争点となる。与党の造反議員も法案に反対ではあっても、内閣不信任決議案に同調することまではしなかった。テロ特措法案、イラク特措法案については野党の抵抗はそれほど強いものとは言えなかった。一定程度のアメリカを中軸に据えた国際貢献の必要性については与野党間でコンセンサスができてきたと言える。しかし、国民年金法案に関しては、国民負担が増える中での大臣・議員の年金未納問題が明るみに出て、特に参議院において激しい対立をもたらした。

この時期、総理や自民党執行部の統率力は一層強まり、小泉政権発足時から閣僚人事は派閥の意向にとらわれず、総理が主導して決めた。あるいは、経済財政諮問会議などを利用してトップダウンの意思決定を進め、自民党内での法案提出了承手続きを無視するような場面も出てきた。こうした党内民主主義の伝統を無視する総理の姿勢に対する不満が郵政民営化法案の与党造反の大きな要因の一つでもあった。最終的には、選挙での公認権を盾に造反議員を脅し、除名処分まで行うなどこれまでにない強硬な手段をとった。

野党に対しても強気の姿勢を見せ、野党が委員会を欠席しても質疑を空回しして採決に持ち込んだ。牛歩という手段をほぼとらなくなった野党としては、本会議を何日も引き延ばすことは困難となったため、委員会での法案採決後に不信任決議案等を提出して抵抗することよりも、次第に法案採決前に不信任決議案等を提出して委員会を止め、採決の日程を遅らせる戦法をとるようになっていく⁴⁾この戦法は小渕内閣時代の第145回国会にすでに見られる。1999年2月16日に衆議院の予算委員長解任決議案を提出、本会議で否決しているが、予算委員会はこの間、委員会審議をストップしている。が、抵抗手段としてはマイルドであり、中途半端な印象もぬぐえない。例えば、2002年3月6日(第154回国会)には衆議院予算委員長解任決議案を提出して、それが本会議で否決されてから予算委員会を開会(当初は午前9時開会の予定が午後3時開会)して総予算を可決し、その後本会議を再開(午後9時45分)して総予算を議了している。数時間遅れるだけの効果しかなかった。⁵⁾ただし、本会議は3月6日の午後11時13分に散会しているが、翌日まで予算の衆院通過が延びると参議院の審議状況によっては暫定予算が必要となる可能性はあった。

テロ特措法案(2001年、第153回国会)

2001年9月11日の同時多発テロに対し、アメリカは軍事行動でこれに対応した。テロとの戦いのために日本も軍事行動を支援することを強く求められ、テロ特措法を制定した。PKO活動以外の自衛隊の海外派遣という大きな転換の法案審議に際し、野党民主党は自衛隊の派遣について国会の事前承認を求め、この点が政府提出法案との最大の相違であった(与党は国会の事後承認を求める修正を行った)。野党民主党は主に事前承認の規定がないことを理由に反対はしたものの10月10日に衆議院での審議が始まり、29日には参議院で可決し20日間の審議で成立している。

社会党が存在した時代には考えられない平穏な審議であり、不信任決議案等が提出されることもなかった。世界を震撼させた衝撃的なテロ行為に対応せざるを得ない雰囲気が強まり、国際協調の立場から自衛隊を活用することに与野党の多数でコンセンサスはできていた。他方で、拙速な審議であり憲法との整合性も十分吟味されていないなどとの批判も出ていた。テロ特措法の成立を受けて、11月20日には自衛隊はインド洋への派遣を命じられ、その事後の22日に国会の派遣承認を求める議案⁶⁾平成十三年九月十一日のアメリカ合衆国において発生したテロリストによる攻撃等に対応して行われる国際連合憲章の目的達成のための諸外国の活動に対して我が国が実施する措置及び関連する国際連合決議等に基づく人道的措置に関する特別措置法第五条第一項の規定に基づき、自衛隊の部隊等による協力支援活動、捜索救助活動及び被災民救援活動の各活動の実施に関し承認を求めるの件を提出、スピード審議で30日には国会において派遣が承認された。

イラク特措法案(2003年、第156回国会)

2003年3月には、イラクが大量破壊兵器を保有しているとして、アメリカとイギリスがイラクへの軍事攻撃を展開した。日本政府はこの攻撃に支持を表明し、イラク特措法を制定して自衛隊を派遣し、人道復興支援活動、安全確保支援活動を行うこととした。しかし、イラクの大量破壊兵器保有の真偽は定かではなく、西側のフランスやドイツでさえイラク戦争に反対の姿勢をとった。国会では、テロとの戦いの時とは異なり、対イラク戦争の正当性に疑念がある中、アメリカに協力して自衛隊を危険な地域に派遣することは合理性に欠けるということが主たる争点となり、イラク特措法案をめぐって激しく与野党が対立した。

それでも衆議院における審議は比較的順調に進む。民主党は自衛隊の派遣を行わず、その部隊等による活動の実施を削除した修正案を提出したが、10日間ほどの審議を経て7月4日の本会議は1時間もかからずに原案の通り可決された。

なお、特別委員会で一括議題として審査されていたテロ特措法改正案⁷⁾平成十三年九月十一日のアメリカ合衆国において発生したテロリストによる攻撃等に対応して行われる国際連合憲章の目的達成のための諸外国の活動に対して我が国が実施する措置及び関連する国際連合決議等に基づく人道的措置に関する特別措置法の一部を改正する法律案(前項のテロ特措法の期限延長法案)については、民主党など反発があり、「テロ特措法改正案にこだわって、イラク特措法もダメになれば、小泉政権の基盤に影響を与える」⁸⁾2003.7.3読売新聞として、与党は会期中の採決を断念した。イラク特措法に基づくイラクへの自衛隊派遣は、小泉首相がブッシュ米国大統領との間に交わした公約であったため、政府与党としてはテロ特措法改正案を断念してでも最優先せざるを得なかった。この流れは参議院として独自の力を持つ青木幹雄自民党参議院幹事長が主導したとされる⁹⁾同上。

与党は野党反発の種を事前に排除し、万全を期して7日から参議院の審議が始まった。しかし、28日の会期終了を控えるなか、混乱に陥った。

当初は与党は22日の委員会採決を考えていたが、野党の反対が強く、いったんは譲歩し、その日の外交防衛委員会¹⁰⁾衆議院は法案審査のために「イラク人道復興支援並びに国際テロリズムの防止及び我が国の協力支援活動等に関する特別委員会」を設置したが、参議院は外交防衛委員会での審査となった。理事懇談会で改めて24日木曜日の締めくくり総括質疑と採決を提案、委員長職権で決定した。成立のためにはギリギリの日程といえた。

いつものことながら、参議院の審議は会期末との勝負であり、法案内容の賛否だけではなく、審議時間不足は常に野党の問題視するところである。イラク特措法案の審議時間は衆議院では43時間、参議院では31時間¹¹⁾2003.7.26参議院会議録　宮本岳志議員の討論からの引用と参議院が2日分ほど短い。他方で、会期末は28日の月曜日であり、野党は土日の攻防を含めて数日頑張れば廃案に持ち込むことも可能である¹²⁾第156回国会は常会であり、7月28日は既に1度延長した後の会期終了日のため、これ以上会期を延ばすことは不可能であった(国会の召集と会期(5)参照) 。しかし、与党は絶対にそれは認めない。土日でも深夜でも審議を進めようとする。

野党のとりあえずの目標は7月24日の委員会採決を阻止することであった。24日には法案の所管大臣である川口順子外務大臣問責決議案、石破茂防衛庁長官問責決議案、福田康夫官房長官問責決議案を提出し、委員会を開かせない作戦に出た。

野党は24日の朝方にまず外務大臣問責決議案を提出した。朝に提出しておかないと委員会開会を阻止できない。日中は与野党の折衝が続き、本会議は夕刻6時過ぎになってようやく始まった。外務大臣問責決議案が審議され、否決された。その審議中に防衛庁長官問責決議案が提出される。本会議をいったん休憩したのち、午後9時過ぎから審議され否決された。法定要件である決議案の案文の印刷・配付などに時間がかかり本会議は休憩せざるを得ないのである。この準備のための時間も与野党ともに計算している。官房長官問責決議案も防衛庁長官問責決議案の途中で提出されたため、やはり準備のために休憩をはさんで午後11時過ぎに議事が始まった。この議事は日付を跨いで、本会議延会後の翌25日未明に否決された。ただ、各議事の引き延ばしによる抵抗は行われず、提出時間の間合いを図ることで時間を稼ぎ、イラク特措法案の委員会採決の日付を遅らせたことで野党はヨシとした。

さらに採決を遅延させるために、その日の昼過ぎに衆議院に小泉内閣不信任決議案が提出された。内閣不信任決議が提出されると衆参ともにすべての審議がストップするのが慣例である。野党は、衆参の状況を見つつ、最も効果のあるタイミング、つまり、最も法案採決を遅らせることのできるタイミングで内閣不信任決議案を提出する。提出が早すぎれば、早々に否決されてしまい法案審議へと進み時間稼ぎにはならないし、提出が遅すぎれば不信任決議案の前に法案審議が終わってしまう。与党としては、なるべく早く野党の弾を使い果たさせ、本題の法案審議に入れることを望んでいる。

衆議院本会議での内閣不信任決議案の議事は同じ25日の午後3時過ぎから2時間ほどで終了した。普通の所要時間である。しかし、その前に提出から議案の印刷配付などの準備のために約2時間かかっている。本会議そのものに時間をかけるよりも不信任決議案等の提出のタイミングを見計らうことで、法案審議を数時間から数日遅らせる。かつての徹夜本会議とは作戦が完全に異なってきた。ある意味合理的であるが、あまり疲れることがないので厭戦気分は生じない。

話は参議院に戻る。衆議院での内閣不信任決議案否決を受けて、直ちに参議院外交防衛委員会では締めくくり総括質疑が始まり、強行採決は25日金曜日の午後7時半ころに行われた。参議院本会議は午前1時前に官房長官問責決議案を否決した後、休憩のまま丸1日ずっとスタンバイしており、午後11時過ぎから再開されたが、野党は強行採決を理由として松村龍二外交防衛委員長解任決議案を提出し、最後の抵抗を試みる。外交防衛委員長解任決議案の議事は25日中に終わらなかったが、延会後に粛々と否決されたのちは、大きな混乱もなくイラク特措法案が採決、可決される。参議院本会議が散会したのは26日土曜日の午前2時前であったが、与党が土日も深夜も関係なく法案を成立させようとする異例の姿勢に野党もこれ以上の抵抗はできなかった。

健康保険法改正案(2002年、第154回国会)

2002年の健康保険法改正案は、保健財政が逼迫しつつあるという事情から医療費の患者負担を三割に引き上げるとともに、老人医療の対象を70歳から75歳へと段階的に引き上げるもので、国民負担が増大する、いわばカネの問題であった。野党民主党が、小泉政権になって初めて対決姿勢を鮮明にした法案であったが、その戦法の趣旨は鮮明とはいえなかった。衆議院厚生労働委員会での審査は2月以上、60時間以上に及び、6月14日の委員会では野党不在のまま質疑を進めたうえで、強行採決に至った。野党は採決無効を訴え国会審議は全面的にストップしたが、19日の衆議院本会議で会期が42日間延長されたのち、与党と民主党の合意を得て21日には委員会で補充質疑を行ったうえで、本会議で粛々と可決された(委員会、本会議とも自由、共産、社民欠席)。

その前日には森英介厚生労働委員長解任決議案が衆議院本会議で否決されている(自由、共産、社民欠席)。厚生労働大臣不信任決議案は提出されていない。法案の内容よりも委員会運営の瑕疵の問題だけを取り上げたことになる。つまり、解任決議案は民主党が審議に戻るきっかけを与えるための手打ちの儀式であり起立採決で簡単に終わり、法案の本会議採決も混乱なく終わった。

参議院の動きはもっと分かりにくい。やはり、参議院の委員会でも7月25日に強行採決が行われ、翌日の本会議では野党の大多数が欠席するなかで可決・成立した。野党がいないので5分しかかからなかった。しかし、野党は、30日には衆議院に小泉内閣不信任決議案、参議院に内閣総理大臣小泉純一郎問責決議案、倉田寛之議長不信任決議案を提出した(衆議院は当日否決、参議院は翌日の会期最終日にともに否決)。内閣不信任、総理問責は会期末の会期の総括の意味を込めた定例行事としても、参議院議長不信任は不可思議であった。その理由は野党が不在の中で、議長が本会議を開会し、健康保険法改正案を可決したのは参議院を傷つけたというものである。

法案が会期末近くになって衆議院から送付され、参議院の審議時間が十分確保できないまま、強行採決されたとの野党としての憤懣はわかるが、すべての事態が終了してから、手続き的なことを理由として議長不信任を提出するのは、単なるうっ憤晴らしでしかなく審議の上での実質的効能はない。民主党を中心とする野党には抵抗の仕方をどうすべきか定まらず、ためらいをみてとれる。

国民年金法改正案(2004年、第159回国会)

国民年金法改正案は、悪化する一途の年金財政を持続可能な制度に構築し直すために、基礎年金に対する国庫負担割合の引き上げ、保険料水準の再設定、給付水準の自動調整制度の導入を図るものであった。野党は保険料負担の増加、給付水準の低下による辻褄合わせであり、抜本的改革となっていないと批判した。4月2日に始まった衆議院の厚生労働委員会の審査はたびたび空転したが、与党は28日になって野党議員が退席、欠席するなかで強行採決を行い、法案を可決した。

委員会審査が難航した理由は、年金制度改革の是非以上に、多くの閣僚の国民年金未納問題が発覚し、野党がその追及に焦点を当てたことによる。国民皆年金のもとで国民に年金保険料の支払いを求める一方で政治家が支払いを逃れていたことに国民の怒りは爆発した。しかし、民主党の菅直人代表も国民年金の未納があることが明らかになったことから状況は変化し、与野党協議の雰囲気が生まれた。委員会採決後に自公民三党は、公的年金の一元化を展望し体系のあり方について検討を行うとともに、保険料未納再発防止のための措置を講ずることなどで合意を見た¹³⁾本件の事後処理の一環として、次国会において民主党提出の議員立法の「国民年金法等の一部を改正する法律を廃止する等の法律案」を単独で審議した。野党提出の議員立法の単独審査は極めて異例である(国会審議における議員立法(7)参照)。。これを受けて、5月7日に委員会で補充質疑を行い、11日の本会議で合意事項の修正を行った上で法案は修正議決された。民主党は原案には反対し、修正案に賛成している。

これに先立つ7日には年金保険料未納を理由に福田康夫官房長官が辞任、10日には菅直人民主党代表が辞任、後任の代表に就任予定の小沢一郎議員も未加入期間があったとして就任辞退、14日には小泉純一郎総理にも未加入期間があったことがわかった。

5月12日から始まった参議院の審議はさらに混乱した。総理などの保険料未納、未加入問題が焦点となり、審査が進まず、6月3日には与党は参議院厚生労働委員会でも強行採決に打って出た。翌4日からの参議院本会議は異常なことが起こる。まず国井正幸厚生労働委員長解任決議案が議題となり、野党は長時間の趣旨説明、討論で抵抗、記名投票は翌日未明となり牛歩のため1時間半をかけて否決された。さらに、野党は倉田寛之議長不信任決議案など12の決議案を提出し徹底抗戦の姿勢を示した。

5日の本会議は午前4時21分に再開された。議長不信任決議案が議題となるので、議長席には民主党出身の本岡昭次副議長がつく。そこで、副議長は「休憩前に引き続き、会議を開きます。これにて本日は散会いたします。」と宣告し退席してしまった。その是非はともかく、副議長の奇策であった。しかし、与党も副議長の不審な様子を感づいており、対策を用意していた。しばらくして倉田議長が議長席につき、副議長が散会を宣告したが、それは参議院規則82条¹⁴⁾参議院規則第82条　議事日程に記載した案件の議事を終つたときは、議長は、散会を宣告することができる。議事を終らない場合でも、議長は、必要と認めたときは議院に諮り、午後四時を過ぎたときは議院に諮らないで、延会を宣告することができる。の規定に反し無効なので会議を続けると発言する。議事日程に記載した案件が終了していないのに散会を宣告することはできないという論法である。

休憩をはさんで、仮議長の選挙(副議長は事故あるものとして議長不信任を取り扱うため)、議長不信任決議案、事務総長不信任決議案、坂口力厚生労働大臣問責決議案を否決した後、国民年金法改正案などを可決して本会議は午前9時半過ぎに終了した。民主党は、先の副議長の散会宣告が有効なものとして本会議に出てこなかったので時間はかからなかった¹⁵⁾押しボタンのシステムにトラブルが発生し、いずれも押しボタン式投票導入後の参議院では異例の起立採決となった。2004.6.6読売新聞。採決された3件以外の9決議案については本会議の議事にもならなかった(いずれも6月9日に撤回)。

副議長の采配については「議長席をまさに自分の出身党派のために利用してしまった。…行司役である議長、副議長は、自分一人の行動で重要法案の成否を決してしまうような行為は厳に慎まなければならない」¹⁶⁾2004.6.6 読売新聞と批判された。ただ、自民党もこれまでしばしば強引な国会運営で法案を通してきたが、野党側の無茶な議事運営は成功しない。先例が確立されていなければ、数の多い方の論理が通用するのが国会だからである。