国会の攻防(31)

国会の攻防(31)

平成24年から令和2年(2012年から2020年)
第二次～第四次安倍政権 ―ねじれの解消と一強政治
　TPP、働き方改革法案、IR整備法案、出入国管理法改正案

岸井和
2021.06.25

TPP¹⁾環太平洋パートナーシップに関する包括的及び先進的な協定の締結について承認を求めるの件、環太平洋パートナーシップ協定の締結に伴う関係法律の整備に関する法律の一部を改正する法律案。協定は外務委員会、法案は内閣委員会で審査された。、働き方改革法案²⁾働き方改革を推進するための関係法律の整備に関する法律案、IR整備法案³⁾特定複合観光施設区域整備法案(2018年、第196回国会)

TPP

第196回国会では、不信任決議案等は衆議院では9件、参議院では6件と数多く提出された(採決されたのは、それぞれ8件と4件)。衆議院においてTPP関係について、その関連法案の採決直前の5月22日に茂木国務大臣不信任決議案が上程されたが、これは野党が支持者、利害関係者に対してアリバイを示したに過ぎない。もともとTPPは民主党政権時代の菅、野田内閣で参加に前向きな姿勢を示したものであり、米国が協定に不参加を表明したことや農業、特に畜産業が打撃を受けることから反対する声はあったものの、環太平洋地域の自由貿易体制の拡大という大義の前に本気で反対できるものではなかった。委員会も本会議も平穏に議了している。参議院では問責決議案も出ていない。

働き方改革法案

この国会の最大の懸案は働き方改革法案と森友学園疑惑であった。安倍総理はこの国会を働き方改革国会⁴⁾2018.1.4 安倍内閣総理大臣年頭記者会見と位置付け、働き方改革法案は内閣の最重要法案であった。しかし、法案提出前の総予算審査中に、法案の裏付けとなる厚生労働省の裁量労働制に関するデータに大きな不備(データ捏造ともいわれた)があることがわかった。また、森友問題は行政の意思決定に総理や総理夫人の意向が働いたのではないかとの疑念、あるいは総理答弁に辻褄をあわせた財務省などの文書改ざん、国会での虚偽答弁であった。衆議院予算委員会はこれらの問題でしばしば紛糾した。最後には河村建夫予算委員長は強行採決という手段をとることになり、その結果として解任決議案が2月28日に本会議に上程され否決された。しかしながら、同日には政府は働き方改革法案から法案の大きな柱である裁量労働制の拡大に関する部分を削除することを決めざるをえなかった⁵⁾2018.3.1 朝日新聞web版。これにより法案の提出が4月6日まで遅れることになる。

働き方改革法案は、残業時間の罰則付き上限規制、同一労働同一賃金、高度プロフェッショナル制度(年収の高い専門職について労働時間規制の対象外、時間ではなく成果を評価基準とする。通称「高プロ」)ことなどを定めたもので、70年ぶりの労働法制の大改革であるとともに成長戦略でもあると位置づけられた。特に、問題となったのは、「高プロ」で、長時間労働を強いることにつながり過労死を招くと強い反対の声が上がった。

衆議院の審議は4月27日から始まった。対決法案を巡って委員会審査は難航し、総予算審査時と同様に政府のデータの不備、答弁の齟齬などにより議事の中断や野党の欠席が頻繁に生じた。5月24日には高鳥修一厚生労働委員長解任決議案が本会議で審議され、「…高鳥委員長のもとで、委員長職権での委員会立てなどは、何と十二回にも上ります。さらに、野党が出席をできない状況で、政府・与党で審議を強行する空回しも、合計十七時間二十三分にも及んでいます。…⁶⁾2018.5.24 衆議院会議録　柚木道義議員(国民民主党)の趣旨弁明」と提案理由が述べられている。

翌日の25日には、委員会開会中に加藤勝信厚生労働大臣不信任決議案が提出された。法案採決を引き延ばすためである。しかし、本会議で不信任決議案が否決されると、与党は直ちに委員会を再開し、議場が混乱するなかで法案は採決された。野党は委員長解任決議案も大臣不信任決議案も使ってしまっていたため、議院運営委員長解任決議案などで抵抗する構えを見せていたが、与党は「国会の混乱は世論受けが悪く、野党に花を持たせた方が得策」⁷⁾2018.5.30 読売新聞と29日の本会議採決を延期した。野党は与党の譲歩に満足し、30日に補足的な3時間程度の委員会質疑を経て、31日には起立採決で衆議院本会議を通過している。この時点で与党は会期延長の方針であり、円満に進められるのであれば2日程度の遅れは問題ではなかった。参議院で法案審議中に会期終了日の6月20日を迎えたが、野党が反対する中、衆議院本会議で7月22日までの会期延長を決める(今回も参議院では会期延長の議決はしていない)。

参議院においては6月29日の本会議で法案は可決され成立している。それに先立つ27日には厚生労働大臣問責決議案が否決されている。28日には議院運営委員会において島村大厚生労働委員長解任決議案の委員会審査省略を認めない決定、つまり本会議の議題としないことを決めている。解任決議案を本会議の議題としないのは、1988年(消費税導入のとき)と1992年(PKO法案のとき)の議院運営委員長解任決議案以来のことであるが、この両例はいずれも二度目の解任決議案提出で一事不再議の原則に抵触するという理由があった。しかし、今回はこれまで積み重ねられてきた先例を破ってまでして野党の合法的抵抗手段を封殺したわけで、多数派の権利の乱用とも受け取れるが、その裏には野党内の主導権争いがあった。

解任決議案は立憲、共産、社民、自由の野党4会派で提出したが、参議院の野党第一党の国民⁸⁾衆議院では立憲55人、国民39人で立憲が野党第一党であったが、参議院では国民24人、立憲23人で国民が野党第一党で衆参で野党内のねじれがあった。なお、会期が始まった時点では衆議院は希望、参議院は民進であったが5月7日に希望と民進が合併して国民となった。は「実効性がなく意味が分からない」⁹⁾2018.6.29 読売新聞として提出に加わっていなかった。野党内の足並みの乱れを見透かし、与党は「野党が一致して提出したものではない」¹⁰⁾同上として解任決議案を本会議に上程しないことを決め、その後の法案採決まで野党の抵抗は穏やかなものとなった。与党との直接の交渉窓口となる野党第一党が乗り気でなければ、抵抗のしようもないということであろう。解任決議案は無視されたまま島村委員長の下で法案は委員会採決され、本会議では時間のかかる記名採決ではなく、押しボタン投票で採決された。

IR整備法案

残るはIR整備法案である。これは2016年に成立したIR推進法(国会の攻防(30)参照)に基づく措置として、カジノ事業の収益を活用した特定複合観光施設の整備を推進するため、当該区域整備計画の認定の制度、カジノ事業の免許等を定めるものである。これに先立ち、IR推進法成立時から課題となっていたギャンブル依存症対策に対処するため、議員立法のギャンブル等依存症対策基本法案が審査されたが、両院とも混乱もなく可決、成立した。

このギャンブル等依存症対策基本法案を衆議院内閣委員会で採決した5月25日に、引き続いてIR整備法案の委員会審査が始まった。審査は比較的順調に進んでいたが、審査時間が18時間に達したところで与党が採決を提案すると事態が急変する。

6月13日の委員会は、野党が前日に提出した山際大志郎内閣委員長解任決議案の提出により流会となる。14日の本会議で解任決議案を否決し、与党が委員長職権で翌15日の委員会を立てると、野党は石井啓一国土交通大臣不信任決議案で応戦する。議員立法であった前回のIR推進法案とは異なり、今回は内閣提出の法案のため、大臣不信任決議案が有効となる。しかし、15日の本会議でこれを否決すると、本会議散会後直ちに内閣委員会を開き、場内が混乱する中、法案を強行採決した。抵抗手段を使い切った野党はなすすべなく、19日の衆議院本会議では起立採決で法案が可決した。

野党は例に漏れず参議院での時間切れを狙う。首相直轄の内閣官房及び内閣府が肥大化し、その所管法案を処理する内閣委員会は法案が渋滞してしまう。IR整備法案が参議院に送られてきた時にも内閣委員会でTPPの関連法案¹¹⁾本体のTPP協定は外務委員会で審査されており、6月13日に既に両院承認となっていた。、ギャンブル等依存症対策基本法案を抱えていた。ギャンブル等依存症対策基本法案が議了する7月6日になって本会議でようやくIR整備法案の趣旨説明質疑が行われた。会期末まで2週間余り、野党は労せずして引き延ばしに成功したようにみえるが、もちろん与党はそれを織り込んで会期延長幅を設定していた。

会期末が近くなった7月17日に野党はまず石井国土交通大臣問責決議案を提出する。これにより定例日外の18日の委員会は流会となる。18日の本会議で問責決議案が否決されると、野党は即座に柘植芳文内閣委員長解任決議案を提出する。本会議は休憩となり、再開後に解任決議案の処理が行われたが、野党の長時間演説や牛歩もなく1時間程度で否決されている。その後も野党は抵抗を続け、19日の委員会中に伊達忠一議長不信任決議案を提出した。委員会は休憩となり、本会議での議長不信任決議案の処理も1時間程度で終わった。

委員会が再開されると議場が混乱する中でIR整備法案の採決が行われた。参議院野党第一党の国民は採決に参加し、与党と共同で附帯決議を提出した。「何としても採決を止めなければいけない！」¹²⁾国民民主党の舟山康江参院国対委員長の発言(2018.7.19 産経新聞web版) と息巻いて議長不信任決議案を提出した国民であったが、それが否決されると粛々と採決に応じたのである。国民は旧態依然とした野党のスタイルから脱却を図ろうとしたが、他の野党からは一貫性のない行動に映り、罵声を浴びながら国民委員は附帯決議の趣旨説明を行った¹³⁾2018.7.19 産経新聞web版。

20日になると野党は安倍内閣不信任決議案を提出して最後の抵抗を試みる¹⁴⁾7月18日には2度目の石井国土交通大臣不信任決議案を提出したが、翌19日の衆議院議院運営委員会において本会議の議題としないことが決められた。その決定の前から参議院内閣委員会では法案審査が行われており、結果として一次不再議となる2度目の提出は審査に何の影響も与えなかった。。衆議院本会議は午後1時過ぎから始まったが、立憲民主党の枝野幸男代表が2時間43分と衆議院史上最長の趣旨弁明¹⁵⁾2018.7.20 毎日新聞web版を行い、内閣不信任決議案の処理に4時間30分ほどかかった。その後午後8時30分前に参議院本会議が開かれた。野党議員が議場内で横断幕を広げるなど予想外の混乱はあったが、法案の採決自体は問題なく行われた。

出入国管理法改正案¹⁶⁾出入国管理及び難民認定法及び法務省設置法の一部を改正する法律案(2018年、第197回国会)

出入国管理法改正案は労働者不足に対応するため、政府が指定する業種で一定の技能を有する外国人労働者の受け入れ拡大を目指すものである。従来、外国人労働者の受け入れは高度な専門人材に限っていたものを、単純労働分野への就労まで門戸を広げることになるため、事実上の移民政策であるとも指摘されていた。

一方で野党の立憲民主党なども外国人労働者の受け入れの必要性は認めており「…本来、与野党が対立するテーマではない…¹⁷⁾2018.11.27衆議院会議録　山井和則議員(国民民主党)の法務大臣不信任決議案の趣旨弁明」法案であった。しかし、外国人労働者への人権侵害、法務省の資料提出拒否、失踪した技能実習生に関するデータの集計ミス、それによる大臣の答弁ミス、政省令への委任事項があまりにも多く「白紙委任立法」であることなどを問題とした。政府の国会対応は杜撰な面も否定できなかった。野党は法案審議に入る前という異例のタイミングで葉梨康弘法務委員長解任決議案を提出したが、本会議では多数を持つ与党に当然否決される。法案の内容の対立というよりは、法案以前の前提条件で双方が互いにかみ合わないまま議論は空洞化していた。

衆議院では、野党の欠席、空回しなどもあったが、1週間ほどで、定例日を無視した4回の委員会審査を経て11月27日に強行採決され、修正議決で通過した。委員会採決前には山下貴司法務大臣不信任決議案を提出して抵抗したが、比較的穏健なものであった。最初に解任決議案が否決され、その後は委員長職権に対して野党が何ら合法的な抵抗手段を行使できないいわゆる「スーパー委員長」になった以上、終始与党ペースで審議が進むことは仕方がなかった。

法案をめぐる攻防はいつものように参議院の審議の終盤で繰り広げられた。12月6日の法務委員会の休憩中、横山信一法務委員長解任決議案が提出されたため、その日の委員会は開けなくなり、翌日になって本会議で解任決議案を否決した。その後、休憩を挟んでさらに法務大臣問責決議案、総理問責決議案が五月雨式に提出された。いずれもその日の深夜に否決されたため、与党が採決を目指していた7日には委員会審査はできず、野党は若干の審議の引き延ばしには成功したことになる¹⁸⁾平成25年版参議院委員会先例録柱45「委員会の開会の通知は、参議院公報をもって行う」同説明文「委員会の開会の日時、会議室及び会議に付する案件は、あらかじめ参議院公報に掲載して通知するのを例とする」より、委員会は前日までに決定し、参議院公報に掲載しなければ開会することができない。ただし、議院運営委員会は例外である(国会に会期は必要なのか？参照)。。

それでも、与党は会期末を見据えて法案成立への強気の姿勢を崩さず、8日に異例の午前零時10分から委員会を開いた。ここで野党議員が委員長席に詰め寄るなか、強行採決された。しかしここでまたしても参議院で野党内の足並みが乱れた。委員会室内が混乱する中、野党第二党の国民¹⁹⁾第196回国会では国民民主党は参議院の野党第一党であったが、第197回では立憲民主党が第一党。は何ら抵抗することなく採決に参加し、与党とともに附帯決議も提出した。法案の委員会採決を待ち受けていた参議院本会議は午前1時21分から開かれ、一部野党は牛歩で最後の抵抗を見せたが、午前4時過ぎに可決・成立となった。会期終了の2日前であった。

なお、国民民主党は「委員長席に詰め寄って採決に反対するなら、不信任案提出に乗ってほしい」²⁰⁾2018.12.8 産経新聞web版　榛葉賀津也参議院幹事長の発言。国民民主党(37人)は単独で内閣不信任決議案の提出要件(提出者1人、賛成者50人の計51人)を満たしていなかった。と衆議院に内閣不信任決議案を提出するよう立憲民主党に呼び掛けたが、野党間の連携はとれておらず提出することはできなかった。

大島理森衆議院議長は、衆議院通過の際に議長あっせんを提示し²¹⁾大島議長が「法施行の前に、関連政省令が整った段階で衆院法務委員会での質疑をするよう求めた。法案成立後ではあるが、野党への配慮を事実上『指示』した。」(2018.11.28 毎日新聞web版)。実際に次国会(第198回国会)の法務委員会において、副大臣から特定技能の在留資格に関して政省令事項を含む法制度の全体像の説明があった(平成31年3月6日衆議院、7日参議院)。、法案成立後には法施行前に政省令を含む制度の全体像を国会に報告するよう政府に求めた。議長は全体像が分からないままに法案審議が進められ成立することを認めたことになる。

野党の苦悩

野党第一党の法案審議に対する姿勢はかつての社会党の時代とは異なり、苦悩の跡を感じさせるものがある。社会党は自衛隊に関する法案、税や健保などの国民負担増につながる法案には強く反対の姿勢を示した。衆参両院の連携も比較的とれていた。しかし、民主党の時代となると対決の軸が不明瞭になった。自衛隊に反対ということではなくなり、税・社会保障の改革も基本的には推進の立場となった。憲法改正問題は特に象徴的である。護憲、改正に必ずしも反対との立場ではないが、政局の観点から改正論議や手続法審議が進むことには抵抗をみせる。

つまり、与野党の政策の相違が曖昧になっても、野党としては政権批判を行わざるを得ない。結果として法案の骨格ではない部分に反対し、あるいは修正を求めるしかない。人権の観点に焦点をあて、あるいは世論が敏感な問題について強く反応し、しばしば法案の内容よりも与党の強引な国会運営や行政のオペレーションの瑕疵を批判する場面も多い。与党との対決姿勢の明確化、政策の差別化に苦心しているようにもみえる。

それとともに、長年野党第一党であった民主党、民進党の分裂・崩壊により生まれた小政党間で野党内の不毛な主導権争いが始まってしまい、論争のベクトルが必ずしも与党に向かなくなってしまっている。野党内の内輪揉めのみならず、離合集散が短期間に繰り返されたことで衆参通じて党内が一枚岩となって与党に対抗することも困難な状況であり、衆議院では比較的平和裏に審議を進めたかと思うと、参議院では激しく抵抗することもしばしばであり一貫性を欠いた。特に参議院審議では会期末ともからんで、与党は強引な審議を進め、野党は拙速審議に反発することが定例化している。これは参議院の存在意義を誇示するという側面もあるとはいえ、毎年のように会期末に生じる混乱を本気で解決しようと考えるのであれば、長年にわたる現象で誰もが気付いている会期制度の問題は国会改革の大きな柱として検討すべきことかもしれない。

【主な参考文献】

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衆議院の動き　衆議院調査局　各巻

参議院国会概観　参議院事務局　各国会回次

衆議院先例集　平成二九年版

衆議院委員会先例集　平成二九年版

衆議院先例集付録　平成二九年版

参議院先例録

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新・国会事典　浅野一郎、河野久　有斐閣　2008.7.10

国会入門　浅野一郎編　信山社

議会法　松澤浩一　ぎょうせい　1987.4.1

議会法　大石真　有斐閣アルマ　2001.12.20

戦後政治史　石川真澄、山口次郎　岩波新書　2013.2.15

政権交代　小林良彰　中公新書　2012.9.2

佐藤栄作 村井良太　中公新書　2019.12.18　

田中角栄 早野透　中公新書　2012.12.24

大平正芳　福永文夫　中公新書　2008.12.1

中曽根康弘　服部龍二　中公新書　2015.12.18

自民党　中北浩爾　中公新書

自民党　北岡伸一　中公文庫

戦後の中の日本社会党　原彬久　中公新書　2000.3.1

日本政治の対立軸　大嶽秀夫　中公新書 1990.10.1

首相支配　竹中治堅　中公新書　2006.5.25

平成政権史　芦川洋一　日経プレミアシリーズ　2019.1.16

参議院とは何か　竹中治堅　中央公論新社　2010.5.25

日本政治の小百科　橋本五郎ほか　一芸社 2002.4

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民主党政権下の立法過程　武蔵勝宏　北大立法研究会報告　2011.3.31

政治の大統領制化と立法過程への影響　武蔵勝宏　国際公共政策研究　2008.9

政権交代後の立法過程の変容　武蔵勝宏　国際公共政策研究　2013.3

国会決議の法的考察　上田章　議会政治研究　1990.12

衆議院における決議案の取扱い　桂俊夫　議会政治研究　1990.12

内閣の国会に対する責任と二院制　大西祥世　立命館法学2015

衆議院の内閣不信任決議　前田英昭　議会政治研究　2001.6

1990年代以降の防衛分野における立法と政党の態度　助川康　防衛研究所紀要　2007.2

平成初期における「政治改革」期の研究―竹下内閣から細川内閣までー吉田健一　鹿児島大学稲盛アカデミー研究紀要　2011