国会の召集と会期(5)

国会の召集と会期(5)
─　会期の延長、長期国会の例、休会

岸井和
2020.06.12

(2)会期の延長

会期の延長は、常会については1回、臨時会と特別会については2回まで行えることとなっている。国会法制定当初には、会期延長回数に特段の制限はなかった。1952年の第13回国会と1954年の第19回国会では5回も延長されている。

それまでの会期延長を巡る議論を見てみると、国会側としては、政府の立法の都合で会期延長が繰り返されていたことへの不満や延長手続きに伴う混乱回避への思いは強いものがあった。法案審議のために政府から会期延長の申し入れが行われることは頻繁にあり、立法府の自主性を損なうものだとの批判も強かった。第19回国会における「たびたびの会期延長(3回目)は、決して好ましいことではないと思います」との堤康次郎衆議院議長の答弁は、当時の会期延長に関する国会側の考えを表している¹⁾1954.5.30 衆議院議院運営委員会議録　第19回国会は5回にわたって会期延長がなされているが、堤議長の答弁は3回目の延長の時である。このとき、議長は「しかし、それは立法府から見る見解でありますが、行政府たる政府から見ると、重要法案をどうしても通してもらいたいという申出があれば、これをお諮りすることはどうもやむを得ないことと考えております」と続けている。。

会期延長を巡る度重なる混乱が生じた事情を背景に、1957年12月に、自社両党の党首会談で申合せが行われた。「二大政党下の国会運営につき、過去を反省し、国会運営の能率的正常化をはかるため、国会法の改正その他所要の措置を講じることとし」とされ、その一項目として「会期延長案の取扱い」が挙げられた。この申合せに従い、翌年の第28回国会において改革の一つとして会期延長の制限が決められた。常会は会期が150日と決められており、立法もそれを見込んで計画され審議されるべきであって、その不足を補うにしても延長は1回で十分である。一方で、臨時会や特別会は一定の予測の下に当初会期を決めるので、予期しえない事態の発生したときは当初会期では不十分となること、常に必要かつ十分な当初会期を定めることは困難であるなどの理由で2回までの延長を可能とすることとなった²⁾松澤浩一「国会法改正の史的概観(3)」議会政治研究N0.17　平成3年3月。

国会法改正の際には、国会の延長が繰り返されることにより行政府において国務の渋滞を来すことから延長回数を制限すると説明されているが³⁾1958.4.9衆議院本会議録参照、上記のように国会側からの不満や混乱回避の要請が強かったことがより大きな理由であろう。

会期延長は法案の成否に直接関係している場合、特に参議院の審議が大詰め段階にきていることが多い。野党は政府提出法案を審議未了、廃案に追い込み、政府の失点を明白にしたいがために、会期延長に反対の態度をとる場合がほとんどである。このなかで、本会議において、暴力的抵抗する場合、牛歩戦術で抵抗する場合、抗議の意思を示すために欠席する場合、出席して反対の理由や意思を明確にする場合など、対応の仕方はその都度変化するが、これは審議中の法案等に対する反対の強さを反映するものである。戦後国会の初期は、議事録もとれないほどの混乱となることもしばしばであったが、近年では強く反対する場合でも野党は欠席する程度で、会期延長を巡るかつてのような激しい攻防は少なくなってきている。

①会期延長の手続き

会期延長の手続きは、与党ないしは野党の代表者から議長に対し文書をもって延長の申し入れを行うことから始まる。1960年ころまでは内閣や参議院から申し入れがあったこともあるが、近年ではその例はない。政党の組織が確立し、内閣と与党との関係が整理されたことにより、内閣が会期について直接に関与せずに立法府の与党が責任をもって対応する慣行が確立したためである。また、参議院の会派構成が衆議院とほぼ同様になるとともに、与党内の衆参の国会対応も一元化されたことによるものであろう。

上記以外にも過去には議院運営委員会理事会で提案されるケースなどもあり必ずしも一定したものではないが、一般的には、与党の代表者、幹事長から議長に申し入れを行うことが多い。議案の審議状況にかんがみ延長をお取り計らい願いたいとの内容である。

野党の代表者からの申し入れされたことも何度かあるが、この場合は与野党の協議の中で延長せずの結論となるのが普通である。ただ、2011年の第178回臨時会では自民などの野党が延長を申し入れ、幹事長・書記局長会談を経て与党民主はそれを受け入れた。野田佳彦内閣成立後初めての国会であり、所信表明演説は行うものの会期は4日間のみで、予算委員会を開く時間的余裕もないことに野党が反発したものである。新政権の方針を説明せずに国会を閉じ、総理が外遊に出かけるのは本末転倒だとの批判に与党は抗しきれなかった。これは野党申し入れにより会期延長がされた唯一の例外である。

2004年(第161回臨時会)、2010年(第174回常会)にも、衆議院において野党から会期延長の申し入れがあったが、議院運営委員会で会期延長をしないことを決定している。また、2019年の第200回臨時会では、桜を見る会問題を議論するために、野党は議長に対し会期延長の申入れを行ったが、議院運営委員会で会期は延長しないと議長に答申することを多数決で決めた⁴⁾このとき、本会議において野党から40日間の会期延長の申し入れがあったことが報告された。会期延長はしないことが決まり、議題ともならないにもかかわらず、あえて本会議で報告するのは異例である。他方で、野党は内閣不信任決議案の提出も考慮していたが提出を見送った。会期延長と不信任の処理を巡る旧来の国対政治的なものを感じさせる。。

会期延長の申し入れがあった後の手続は、臨時会や特別会の当初会期決定とほぼ同様である。衆議院の議院運営委員会理事会での協議、常任委員長会議への諮問、議院運営委員会での決定、衆議院と参議院の協議、参議院の議院運営委員会理事会、常任委員長懇談会への諮問、議院運営委員会での決定などの手続きを踏んで、各院の本会議での議決という過程をとる。

会期延長に関しては、衆議院の議院運営委員会で延長の方針を決定しても、参議院での協議が長引き結論がなかなか出ないことがある。参議院からの正式回答が得られないまま、衆議院が本会議を開き会期延長を決めたこともある。

②会期延長に関するルール

衆議院の議決の優越

会期の延長についての重要な法規と先例が一つずつある。一つは、国会の会期は両院一致の議決で延長できることを原則としつつも(国会法12条)、両院の議決が一致しないとき、又は参議院が議決しないときは、衆議院の議決したところによる(同13条)。当初会期を決める場合と同じであるが、延長の時の方が参議院が議決しないことが多い。2000年から19年までの20年間に、国会の会期が延長されたのは19回あるが、参議院はすべて延長の議決をしていない⁵⁾同期間中に参議院が当初会期の期間を議決しなかったのは、2008年170回臨時会、2010年175回臨時会、2011年178回臨時会、2012年181回臨時会のみであり、いずれも衆参ねじれのときであった。。直近で参議院が延長の議決したのは1998年である。

上記の2011年の178回臨時会の会期延長の際も参議院は延長の議決をしていないが、西岡武夫参議院議長は「参議院としての意思を明確に本会議で示すべきだと思っておりまして、本当は採決をすべきだと思っております」と発言している⁶⁾2011.9.16参議院議院運営委員会議録。参議院の責任を明確にするためには西岡議長の発言はもっともなものであろう。

会期延長は参議院の審議時間を確保するために行われるケースが多いが、それでも参議院は議決しない。衆議院の議決が優先するので、参議院審議の最終盤でいたずらに与野党の対立を表面化させるよりも、平穏な審議環境を維持したほうがよいとの判断が働いている。

会期最終日の先議案件

もう一つのルールは衆議院の先例として存在し、会期終了日においては、「議長不信任の決議案より会期延長の件を先議する(衆議院先例集)」というものである。議長不信任は内閣不信任よりも先議案件であるが、会期終了日においてはさらにそれよりも先に会期延長の件を諮る、つまり、最優先議題となる。会期終了日でなければ、これは適用されない。その意図は他の案件を審議している間に会期が終わってしまう事態を避けることにある。

第13回常会の1952年7月30日が議長不信任と会期の件が競合した最初の事例である。このときは、どちらを先議するのか先例としては定まっていなかった。会期最終日の深夜になっても法案の処理が滞っていたため、与党は急遽会期の1日延長を提案し、対抗する野党は林讓治衆議院議長不信任決議案を提出した。議院運営委員会において、野党は重要議案である不信任を先議するのは当然であると主張し、与党は、重大案件である議長不信任を審議せずに会期を終えるべきではないから、まずその母体である会期延長を行うべきだと反論した。時間が切迫する中、採決で会期延長の件を先議することが決められた⁷⁾1952.7.30　衆議院議院運営委員会議録。以降、会期最終日には会期延長を先議するという先例が次第に確立されていく。

1954年の第19回国会では5回にわたり会期が延長された。野党は度重なる会期延長に強く反発しており、4回目の延長の議事は混乱し会議録も残されていない⁸⁾1954.6.3 衆議院会議録。5回目の延長の際には、衆議院議長不信任決議案が提出されていたが、本会議では会期延長の件を先議している。野党は本会議を欠席し、会期延長は与党の賛成、全会一致で議決され、続く議長不信任は提出会派が欠席のため趣旨弁明を聴くこともなく、全員反対で否決された⁹⁾1954.6.5 衆議院会議録。

1989年の第114回常会においては、総予算の与党単独での強行採決(4月28日衆議院本会議)の責任を問うため原健三郎衆議院議長不信任決議案が5月25日に提出された。与党としては予算関連法案の審議、総理指名¹⁰⁾リクルート問題により竹下登総理が辞意を表明しており、延長後に後継総理の指名を行わなければならない状況にあった。などのために会期延長の必要があったため、同日、会期延長の申し入れを行った。直後の27日の本会議では議事を行わず、会期終了日となる28日の日曜日を待って本会議を開会し、不信任を扱わずに先議案件となった会期延長の件のみを与党単独で行っている。野党は議長の辞任を求め、与党も国会対策上からこれに同調し議長に辞任を説得したが、議長は辞任を拒否したため、野党は不信任案を提出した。この時期には会期最終日は議長不信任よりも会期延長の件を先議する先例が確立されていたといえる。会期延長後、原議長が辞任したため、野党は不信任を撤回した。

会期最終日に内閣不信任決議案と会期延長の件が競合したことも何回かある。衆議院の先例では、議院の構成に関する案件は内閣不信任決議案よりも先に行うこととされている¹¹⁾衆議院先例集378 (平成29年版) 。議院の構成とは、正副議長や常任委員長の選挙、会期の件などである。つまり、議長不信任は内閣不信任よりも先議案件であるが、会期最終日においては会期延長の件はその議長不信任よりも先議案件であり、当然内閣不信任よりも先議となる。1971年12月24日(佐藤内閣不信任)、2006年12月15日(安倍内閣不信任)、2013年12月6日(安倍内閣不信任)などの例がある。

直近では、当初会期の最終日である2016年12月14日(第192回臨時会)に、安倍内閣不信任決議案が提出されていたが、会期延長を議決後、不信任の議事はその後から翌日未明にかけて行われた。与党はIR法案(カジノ法案)の成立を目指すため3日間の会期延長を求めたが、野党は法案に反対であるため、会期延長にも反対、不信任案を提出して抵抗を図ったものであった。

(3)長期国会の例

国会の会期が長期になった事例は以下のとおりである。

いずれも常会、ないしは特別会が常会的な性格も併せ持った場合である。このような場合、もともとの会期が150日か、あるいはそれと同程度であるうえに、重要法案の審議のために長期の延長を行ったために全体の会期が長くなっている。

会期が最も長くなったのは、1972年から73年にかけての第71回特別会である。当初会期150日と65日ずつ2回の会期延長とを併せて280日間となった。この国会では、田中角栄内閣が衆議院議員選挙に小選挙区制度を導入することを検討したため、野党は反発、国会が空転する中で与党単独で1回目の会期延長を決めた。会期延長後、与党は国鉄運賃改正案、防衛二法案、筑波大学法案、健保法改正案、厚生年金法改正案などの重要法案の審議を進めるが、参議院において与党が強硬方針を採ると審議は全面的に止まった。そこで、与党は単独で会期の再延長を決めるが、筑波、防衛の法案については最終局面まで与野党の調整がつかず、野党は大臣不信任決議案、内閣不信任決議案で抵抗し、両法案が参議院で可決されたのは会期末となった。

2015年の第189回常会は95日の会期延長¹²⁾1回の会期延長幅としては戦後2番目に長い。最も長いのは1952年第15回特別会の99日間の延長。を含め245日となり、戦後2番目に長い会期となった。総予算の成立が年度を越えたうえ、与野党対決の重要法案である労働者派遣法案及び平和安全法制の衆議院における審議入りは5月に入ってからとなり、参議院の審議は会期延長(6月22日)後の7月、成立は9月であった。特に、平和安全法制の参議院本会議上程時には、野党の抵抗は激しく、委員長解任決議案、議長不信任案、大臣・総理の問責決議案が連発され、法案が可決したのは上程から2日後、会期末近くの9月19日であった。

衆参ねじれの時期は、会期が長くなる傾向にある。政府与党は野党が多数を持つ参議院に配慮し、自分のペースで審議を進めることができず、野党と協議しつつ国会運営を行い、手続き的にも時間がかかることから、会期が長くなる傾向にある。

また、臨時会で会期が長くなった例は以下のとおりである。

それでは、国会は年にどれくらい活動しているのだろうか。下のグラフは、1947年以降の暦年の国会の開会日数である。平均すると、年間229日、1年の63%程度の活動期間である。国会開会中以外は仕事をしていないとまでは言えないが、1年の3分の1は休みである。

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上記グラフの開会日数は暦年の日数で、会期の途中で前年と後年に分けて集計されている年もある。

最も1年間の会期日数が短かったのは1970年の151日間、最も長かったのは1988年の311日間である。

1970年は、その前年暮れの総選挙で社会党が結党以来初めて100議席を割り込み大敗し活力に欠けていた。総選挙の影響で、総予算審議のスタートが遅れたが、審議日数は比較的短く、また、70年安保は自動的に延長となり国会の争点となりにくかった。常会に代わる第63回特別会は120日間で会期を延長することもなく終えた。

1988年が最長となった理由は、秋の第113回臨時会が2度の会期延長を含め163日間(当初会期70日間、1回目の延長59日間、2回目34日間)と、史上最長の臨時会となったことによる。この臨時会では消費税導入をめぐり与野党で激しい攻防があったばかりでなく、リクルート事件も発覚し国会の混乱に拍車をかけた。税制改革6法案は当初会期終了日までに委員会での審議すら始まっていなかった。与党はリクルート特別委員会の設置、法案の修正などで譲歩し公明、民社の協力を得つつ、1回目の会期延長後の11月16日になってようやく衆議院を通過した(社会、共産は本会議欠席)。2回目の会期延長後、参議院の委員会で強行採決が行われると、衆議院に内閣不信任決議案が提出されるとともに、参議院本会議においては野党が委員長解任決議案、大臣や総理問責決議案などを提出したうえで、牛歩戦術をとって強力に抵抗した。最終的に法案は社会、共産が欠席する中で可決され、成立した。それは2回目の延長による会期終了日が近づいた12月24日であった。

(4)休会

休会には、国会の休会と議院の休会がある(国会法15条)。

国会の休会は、会期中に、両議院一致の議決により国会の活動を休止することである。両院の議長が協議したうえで各院の本会議で決定する。国会の休会を決めるにあたり、衆議院の議決の優越の規定は存在しない。国会の休会中、各議院は議長において緊急の必要があると認めたとき、又は総議員の4分の1以上の議員から要求があったときは、他の院の議長と協議の上、会議を開くことができる。休会中も会期の期間に算入される。憲法に「国会休会」の文言はあるものの、休会の手続き等に関する規定はなく、国会法において定められている。憲法に規定されている衆議院の優越規定の期間に関しては、国会の休会の日数は算入しない。たとえば、予算の自然成立の期間30日には、休会中の日数を除外する。

国会の休会の例は少なく、近年ではない。その例は以下の4例であり、すべて戦後間もない時代のものである¹³⁾衆議院先例集付録(平成29年版) 。

議院の休会は、国会法、衆院、参院の規則で定められており、一院のみが休会する。休会期間は10日以内である。憲法に規定されている衆議院の優越規定の期間に関しては、議院の休会日数は算入される。議院の休会も現在では行われることはない。現在では、行事、年末年始、新内閣の準備などで国会が動かない場合でも、国会の休会、議院の休会という方法はとらずに、議決を行わずに自然休会として議院運営委員会理事会での合意などに基づいて事実上の休会としている。与党にとっても野党にとっても、わざわざ本会議の議決を経てまで休会にする必要性が感じられないためであろう。

衆議院の休会の例は以下のとおり2例ある¹⁴⁾前掲　衆議院先例集付録。

なお、参議院の休会の事例はない¹⁵⁾参議院先例録28(平成25年版) 。      

また、天皇(政府)の意思に基づいて議会活動を停止させる、明治憲法下のような停会の制度は現在はない。