国会の攻防(16)

国会の攻防(16)
昭和60年代から平成5年③―PKO法案、政治改革

岸井和
2020.12.21

PKO法案 (1990～92年、第119回国会～第123回国会)

1960年代以降、自衛隊の問題は決定的な対立の火種にならなくなっていた。防衛二法によって混乱が生じたのは1969年が最後であるが、このときも単に他の対立法案の巻き添えになった印象が強い(国会の攻防(9)参照)。防衛二法は定例的に自衛隊の組織の拡充などをするものが中心であり、防衛関係法案によって役割や任務を拡大したものは、大きなものでも1978年の地震防災派遣、1987年の新たに船舶や電気通信設備の防護に武器使用を認めた程度であり、いずれにせよ決められた範囲での機能を根本的に変更することはしなかった。自民党もわざわざ国会に混乱をもたらすような防衛関係の法案は提出しなかった。

ところが、1990年8月、イラク軍がクウェートに侵攻し、翌年1月には多国籍軍がイラク軍を攻撃した。日本は多国籍軍(主に米軍)支援のために総額130億ドルの巨額の金銭的支援を行うが、これに対して「カネではなくて人的貢献をすべき」との批判が海外から起こった。国際情勢の変化によって日本の一国平和主義は許されなくなってきた。人的国際貢献を果たすためには自衛隊の活用は不可避であり、それは自衛隊の役割の見直しという変革を必要とした。社会党にとって自衛隊の海外派遣は憲法改正問題と同様のレベルの一大事であり、基本的理念の琴線に触れる問題であった。

自衛隊の海外派遣問題は海部内閣から宮澤内閣に引き継がれ、法的整合性、過去の答弁との整合性から長時間の審議、社会党の最後の渾身の抵抗にあうことになる。

第119回国会(1990年10月)

イラクのクウェート侵攻からほぼ二か月後の第119回国会の1990年10月には国際連合平和協力法案が提出されたが、衆議院で審議未了廃案となっている。平和憲法の枠組みの中で新たに自衛隊の海外派遣をするにしては明らかに準備不足、拙速であった。

この法案は自衛隊員を平和協力隊員に併任し、文民化させて非軍事的な範囲で国際貢献活動に派遣させるもので苦心の策であった。派遣先でも上官の指揮命令のもと機動的かつ的確に活動するために自衛隊の部隊としての組織・機能は必要であったが、看板を掛けかえたとしても自衛隊を海外に送り出すことには野党からも国民からも容易には支持を得られない。与党内にも憲法との関係から疑問を抱く声もあった。政府の国会答弁でも、外務大臣と局長の答弁の整合性がとれなかったり、外務省と内閣法制局の答弁が食い違うなど一貫性のある説明が困難となり、審議はしばしば中断した。社会党の反対は当然としても、参議院での多数を確保できていないなかで公明党も反対に回ったことは致命的であった。11月8日の自社公民4党の与野党幹事長・書記長会談で廃案が決まった。それとともに、自公民は「国際平和協力に関する合意覚書」をまとめ、国連の平和維持活動に協力する組織を作ることなどで合意し、社会党を抜きにして次のステップへとつなげた。

第121回国会(1991年8月)

第121回国会は政治改革法案と国際貢献法案の審議のために召集された。この国会では大手証券会社の大口顧客に対する損失補填問題も焦点となったが、1991年8月5日には政治改革法案、9月19日には国連平和維持活動協力法案(PKO法案)¹⁾国際連合平和維持活動等に対する協力に関する法律案、国際緊急援助隊の派遣に関する法律の一部を改正する法律案が衆議院に提出され、それぞれ特別委員会で審査が行われた。

新たなPKO法案提出にあたり、1991年8月から9月にかけて、自公民三党の幹事長・書記長会談を繰り返し開催し、PKFへの派遣の際の武器使用基準などの「PKF参加五原則」や国会の事前承認について精力的に協議した。ここでの協議は合意には達しなかったが、その後の国会審議での自公民の協力体制、法案の修正協議の事前準備として大きな役割を果たすこととなる。法案提出前から、自公民と社共の対立構図ができあがっていた。

社会党は自衛隊の海外派遣(派兵)には絶対に反対であり、説得は不可能であった。国連平和維持活動(PKO)に対し人的協力を行うことは避けて通れず、そのためには自衛隊の関与は不可避であった。しかも、廃案となった法案とは異なり、(形上は)自衛隊とは別の組織による文民主体の国際貢献ではなく、自衛隊員が併任の形での平和維持軍(PKF)に参加することを認めるものであった。懸案であった武器使用の憲法上の問題についても、PKF参加自衛隊員の武器使用は憲法の禁止する武力の行使に当たらないとの政府統一見解を発表するなど、一歩踏み込んだ内容であった。

しかし、PKO法案は、委員会の審査を終えることもなく、継続審査となった。この原因は、主として政治改革法案にあった。9月30日に小此木彦三郎政治改革特別委員長が審議日数不足を理由に政治改革法案を審議未了廃案とした。海部総理は政権延命に政治改革を利用し「内閣の命運をかける」としていたが、野党が小選挙区制度に反対であるだけではなく与党のなかにも反対論が強く、ほとんどが審議促進に熱心ではなかった。寝耳に水の「廃案」宣言に対し、海部総理は「重大な決意」と発言、解散をもって国民の信を問う覚悟を示した。しかし、支持基盤である竹下派から解散を拒否され、退陣の道を選ぶしかなくなった。なお、「政治改革協議会」を設置することで与野党が会期最終日に合意し、政治改革についても種火は残した。かくして、国際貢献も政治改革も、次の宮澤政権に引き継がれることになる。

第122回国会(1991年11月)

PKO法案は、宮澤総理が選出された1992年11月5日からの第122回国会で、再度チャレンジされることとなった(法案は前の内閣のものが継続されている)。衆議院の特別委員会で審査を重ね、27日には混乱のうちに自公の賛成多数で修正議決された。本会議上程には社共が強く反対する中で、自民党が「特別委員会で法案について補充質疑、採決の確認を行ったうえで本会議に上程したい」と提案すると、各党ともこれを受け入れ、12月2日の特別委員会での補充質疑、採決の確認を経て、翌3日の本会議で粛々と可決された。

4日には参議院での審議も始まったが、会期末は21日までで十分な審議時間が確保できず、参議院において継続審議となることとなった。

第123回国会(1992年1月)

第123回国会では総予算の審議²⁾衆参ねじれのため、衆議院で可決(1992.3.13)、参議院で否決(4.9)となり、参議院本会議後に開かれた両院協議会でも両院の意見が一致しないため、衆議院の優越で総予算が成立した。が終わった後の1992年4月下旬からPKO法案の参議院審議が始まった。自民党は衆議院で反対に回った民社党を取り込むべく修正協議を進め、6月1日には自公民三党間において、PKF参加凍結、国会の事前承認、三年後の見直しなどで合意が成立、5日未明には特別委員会で混乱の中、自公民の賛成多数で修正議決された。社共両党などは「特別委員会の採決は存在しない」と反発したが、長田裕二参議院議長は職権で本会議を開くことを通告した。野党の一部が賛成であれば、単独・強行という批判をまぬがれ、自民党は強気の国会運営に出られる。

参議院本会議は6月5日から9日までの5日間に及ぶ徹夜国会となった。5日深夜の延会手続きを経て6日未明に始まった参議院本会議では、まず井上孝議院運営委員長解任決議案が議題となり、社共などの牛歩により、ほぼ12時間半の時間を要し、その翌日未明から始まった内閣総理大臣問責決議案の採決は約7時間かかった。その後、長田裕二議長不信任決議案(提出は共産党のみで、これは起立採決)、下条進一郎国際平和協力等に関する特別委員長問責決議案、法案を特別委員会に再付託する動議などが審議、否決され、9日零時過ぎからPKO法案の採決に入った。法案採決の際には社会党は牛歩をせず、共産党のみの牛歩であった。しかし、この時の一連の牛歩はトータルとして記録的な時間を要した。この長時間牛歩は参議院において護憲バネが働き、現実路線をとり妥協を模索してきた執行部に対する社会党所属議員の批判の表れでもあった。

なお、大臣に対する問責決議案など13件(一事不再議に当たる2度目の議運委員長解任決議案、内閣総理大臣問責決議案も含む)については、7日の本会議休憩中に開かれた議院運営委員会で委員会審査省略を認めず、本会議での処理は見送られ、再開後の本会議では前述の下条特別委員長問責決議案のみが議題となった。

PKO法案は、第122回国会において衆議院で一度可決されているが、会期を越えて議決の効力は続かない会期不継続のルールがある。つまり、第123回国会になってから参議院から衆議院に送付された法案は衆議院において再度審議を行わなければならない(国会の召集と会期(6)参照)。ただし、こうした場合、一般的には衆議院の審議は簡略化されることが多い。本会議での趣旨説明は行われず、特別委員会での審査は3日(質疑は2回)で混乱の中終わり、本会議は6月12日に始まった。

衆議院本会議は12日から15日まで3泊4日の徹夜国会となった。最初の中西啓介議院運営委員長解任決議案の採決が終わるまで、発言時間制限、質疑終局、討論終局の動議の採決も含めて、途中の休憩時間を除いて15時間以上、休憩を含めると20時間以上を要した³⁾社会党出身の村山喜一副議長が制限時間を超えて発言を続ける野党議員(進歩民主連合の菅直人)に対して発言を中止させ、衛視をして降壇の執行をする一幕もあった。。それでも、発言時間制限動議などの議事進行に関する動議の採決では牛歩を行う社共の投票を途中で打ち切っている。13日は桜内義雄衆議院議長不信任決議案の処理で終わった。

14日に入り、与党は社共の提出する見込みの個別大臣の不信任決議案連発による審議引き延ばしを防ぐために12日に提出していた宮澤内閣信任決議案を議題とし、8時間ほどかけて可決した。内閣信任決議案が採決されたのは初めてであり、公明党が内閣を信任したのも初めて、民社党が信任したのは二度目⁴⁾民社党は1975年の三木内閣不信任決議案に反対している。であった。なお、13日に社会党から内閣不信任決議案が提出されていたが、内閣信任決議案が可決されていることから議題とはされずに未決となっている。

15日には新たな事態が起こった。社会党と社民連の全所属議員が議員辞職願を議長に提出したのである。最終段階に来て、PKO法案の是非を焦点にして衆議院解散・総選挙に追い込むための捨て身の戦法であった。衆参同日選を避けたい公明党、民社党を揺さぶり、PKO法案成立で一致する自公民体制を崩すための最後の賭けであった。逆に、党内的には、田辺誠委員長の中途半端な妥協を許さない左派強硬派による突き上げの結果でもあった。辞職願を提出した社会党議員は、国会に出るわけにはいかないとして、PKO法案の採決には欠席した。その結果、発言時間制限動議も起立で可決され、法案採決時に共産による多少の牛歩はあったものの、大きな混乱もなく賛成329、反対17(共産)という大差で可決された。

法案の討論の際、民社党の中野寛成は次のように社会党を非難している。「…政府原案についての昨年十二月三日の衆議院本会議における採決には、整々と単なる起立採決に応じ、今回、多くの野党要求を盛り込んだ改善された修正案の採決には、武力行使ともいうべき暴力、牛歩を繰り返すばかり。これでは、民主政治の何たるかを心得ている政党とは全く思えないのであります。(拍手)同時に、それは、今日まで友党として協力してきた民社党、公明党の努力に対して、逆に悪らつな挑戦をしかけてきた裏切り行為と断ぜざるを得ません。どうせ牛歩や議員辞職や欠席などをするというのであれば、修正も歯どめの規定もなかった政府原案に対し、昨年十二月三日にこそやっておくべきだったのではないでしょうか。…⁵⁾1992.6.15 衆議院会議録」

社会党は、ここで、旧態依然の考え、姿勢を取り続け、新たな状況に対応できなかった。また、野党第一党として野党を取りまとめていくという長年維持してきた国会運営における重要な立場を失った。

④政治改革と55年体制の転換点

政治改革はリクルート社の未公開株を政治家や官僚などが譲り受け利益を得て、大臣の辞任、逮捕者が出て一大問題となり政治不信が広がったことに端を発する。竹下総理は「政治改革は、竹下内閣にとって最優先の課題⁶⁾1989.2.10 衆議院会議録」と述べ、政治倫理、選挙制度、政治資金制度の改革を訴え、自民党内に政治改革委員会を発足させた。政治にカネがかかるという批判だけではなく、次第にカネのかかる政治の背景となっている中選挙区制度の改革が政治日程に上がってくる。しかし、竹下内閣はリクルート問題で退陣する。

海部内閣の2年3月の間、衆参ともに不信任決議案等は1件も提出されていない。平穏であったかと言えば、そうではない。大きな仕事であった国連平和協力法案と政治改革法案は委員会での採決にさえ持ち込めずに衆議院において廃案となった。総理として重要法案を押し通すだけの力がなかった。したがって、野党が徹底抗戦をするまでもなく内閣は敗北してしまったのである。自民党の委員長から政治改革法案廃案の引導を渡され、庇護者である竹下派の支持をも失い、解散もできずに総辞職するしかなかった。

宮澤内閣の時、政治改革法案が成立しなかった背景には竹下派の分裂がある。きっかけは、やはり政治とカネであった。1992年8月に、自民党副総裁、竹下派会長の金丸が、東京佐川急便から5億円の裏金を受け取っていたことが明らかになる。金丸は政治資金規正法違反で略式起訴され罰金20万円が課されたが、国民はこの軽い処分に激しく憤慨し、結局は金丸は議員辞職に追い込まれる。この事件により竹下派内では羽田孜と小渕恵三の二つの派の主導権争いにつながった。さらには、1993年3月には金丸が巨額脱税容疑で逮捕され、ゼネコンによる政界への闇献金も明らかになると、政治改革が改めて喫緊の課題として浮上した。

4月には自民党から政治改革4法案⁷⁾公職選挙法の一部を改正する法律案(梶山静六君外23名提出、衆法第6号)、衆議院議員選挙区画定委員会設置法案(梶山静六君外23名提出、衆法第7号)、政治資金規正法の一部を改正する法律案(梶山静六君外23名提出、衆法第8号)、政党助成法案(梶山静六君外23名提出、衆法第9号) が議員立法として提出された。海部内閣の時は内閣提出法案であったが、与野党で協議のうえで合意への道筋を残すために今回は議員立法という手法が取られた。しかし、政治改革実現は内閣としての責務であることには変わらず、宮澤総理は所信表明演説で「私といたしましては、きょうの後にきょうなしとの覚悟で政治改革の実現に取り組んでまいります。⁸⁾1996.1.22 衆議院会議録」と決意を表明している。

衆議院の政治改革特別委員会における審査は自民4案と社公4案⁹⁾公職選挙法の一部を改正する法律案(佐藤観樹君外24名提出、衆法第10号)、衆議院議員小選挙区画定等審議会設置法案(佐藤観樹君外24名提出、衆法第11号)、政治資金規正法の一部を改正する法律案(佐藤観樹君外24名提出、衆法第12号)、政党交付金の交付に関する法律案(佐藤観樹君外24名提出、衆法第13号) の一括審査で107時間にも及ぶ。しかし、自民党は単純小選挙区制、社公は比例代表制を基本とする制度と根本的な隔たりがあり、成立のためには両者の折衷案・妥協策が必要であったが、会期末になっても自民党内の意見の調整がつかなかった。自民党の羽田派は政治改革推進の立場であり、小渕派に属する法案提出者の梶山静六幹事長らは法案成立の先送りを考えていた。宮澤総理は「ここで政治改革をやらないと日本の議会制民主主義というものは大変な危機に陥りますね。ですから絶対にやらなければならない」とテレビ番組で主張し、政治改革への大きなうねりを受け止めはしていた。しかし、総理が両者の板挟みにあい、結局は身動きが取れず、指導力を発揮できなかったことが不成立の原因であった。解散の原因は政治改革が不首尾に終わったことに対する推進派の憤りであり、元をたどれば竹下派の権力闘争にあった。野党は内閣不信任決議案を提出して舞台を用意したに過ぎない。

内閣不信任案の提出者である山花貞夫(社会党)はその趣旨弁明で「…私たち野党は、真剣な討論の実績を大事にし、ベストと考えていた小選挙区比例代表併用型から小選挙区比例代表連用制へと修正の提案をするなど、与野党が歩み寄れる方向を提示いたしました。…この会期末になって自民党内の意見調整がつかないとは、何たる無為無策、無責任な態度であるかと言わなければなりません。自民党内の意見調整ができなくなった以上、振り出しに戻って自民党案で採決するしかないなどという開き直りで臭い物にふたをするのですか…」と与党と総理を非難した。野党は自民党内の混乱に乗じることで政治の主導権を握れると考えていた。現実にはそう単純なものではなかったが。

宮澤内閣の時には、第123回国会のPKO法案をめくり衆参で不信任決議案等が乱発されたが、第126回国会の政治改革の時は社公民の野党から内閣不信任決議案が1件提出されただけである。が、1993年6月18日にこれが可決されてしまった。法案成立阻止の作戦として多くの不信任決議案等が提出されることはあるが、一つの内閣不信任決議案が決定的となることもある。定例的な会期末に提出される内閣不信任決議案とは異なり、議場は興奮と失望の入り混じった異様な雰囲気に包まれる。誰もが状況が緊迫し、先の見通しが立たないことを知っているからである。午後8時過ぎに不信任案は自民党の政治改革推進派、羽田派が賛成に回ったことで可決される。直ちに本会議は休憩となり、午後10時2分に再開されると桜内義雄議長は解散の詔書を朗読した。

中曽根内閣は戦後政治の総決算を旗印に、戦後長年の膿のたまった行財政の改革をおし進めたが、税制改革には失敗した。竹下内閣は戦後の直接税を基幹とするシャウプ税制を転換し消費税を導入し戦後改革の最大の課題に決着をつけたが、リクルート問題で退陣を余儀なくされた。税制改革と入れ替わるように、これからの問題として政治体制の改革と国際貢献のあり方が浮かび上がってくる。金権政治、派閥政治、政権交代のない政治の改革の必要性、冷戦構造の終焉にあわせた新たな国際貢献、新たな安保体制の在り方が大きな政治課題となっていく。これらは、海部内閣、宮澤内閣の仕事となった。

政治改革は腐敗した万年与党の自民党政権のありようを変革することであり、新たな国際貢献のためには教条的な反自衛隊主義をとる万年野党の社会党を変革することが必要であった。つまり、55年体制の改革が必要であった。55年体制の変革は、国民の過度に熱い期待と政界の権謀術数によってもたらされた混乱を経て、自民党の分裂・政権喪失、社会党の衰退、多くの新たな政党の出現とその合従連衡国対政治の変質、国会運営の変化などにつながる。宮澤内閣不信任決議案の可決はこうした時代の転換の一つの区切りを明示的に示しているのかもしれない。