国会の予算審議(2)

国会の予算審議(2)
─　55年体制以降の総予算審議の動き

岸井和
2019.11.09

Ⅱ　55年体制以降の総予算審議

前節「予算の審議の概要」を前提に、いわゆる「55年体制」以降の総予算審議の状況について具体的に、その長期的傾向について考察していきたい。

まず、「55年体制」以降としたのは、戦後の政党が乱立する時期を終え、自社の二大政党制が確立し、この時期を起点として現在に至るまでの総予算審議の在り方、つまり、審議に関する先例、与野党の対応の仕方に影響を与えていると考えられるからである。55年体制確立後の1956年からの総予算を対象とした。

後に見るように、55年体制初期の社会党がまだ政権政党となりうる可能性があった時代から、次第に自民党の長期支配がほぼ固定化する時代と変移していく。やがて、自社の国対政治が全盛を迎える一方で、1967年には公明党が国会に議席を獲得し、共産党も勢力を伸ばし、多党化の時代に移り社会党は相対的な勢力を弱めるが、野党第一党の立場を保持し続けた。この構図を基本としつつ1976年から保革伯仲と言われる時代がしばらく続く。

さらに時代が下ると、冷戦構造の終焉とともに自社を国会運営の柱とする体制は揺らぎ始め、1994年の政治改革を契機に社会党の存立基盤は大きく揺らぎ、新たに生まれた政党と自民党との対立構造となる。小選挙区比例代表並立制による「政権交代可能な二大政党制」という制度の下での新しい政党構成となり、批判の強かった国対政治はかつてのものから変質し、馴れ合いを許容するという意味での国対政治は後退していく。

政党構成の変化だけではなく、総予算審議の方式の制度的変更もあった。予算審議方式の変革は従来の形式を踏襲しており決定的な変革とまでは言えないが、政治的環境の変化と制度的変更の相乗効果により審議状況の変化につながっている。

ここで、総予算審議の「期間」という物差しを主に使って、審議傾向の変化を見ていきたい。前述のとおり、参議院での審議期間は憲法上の制約があるため、多少の変化はあるもののほぼ一定であるとみなせるので、衆議院での審議傾向を中心にみていく。さらに、その変化を整理する上で、実際の審議期間の変化、政治的環境の変化から、次のような3つの時期に分けて考えていきたい。まず、最初に、政治的環境の観点から3期に分類した理由は次のとおりである。

Ⅲ総予算審議実態の変化

(1)第1期

第1期は、1956年から1966年までの11年間である。この時期、衆議院の会派(政党)構成は、自民党と社会党の議席が圧倒的な比率を占めており、両会派を合わせて90%以上を常に占めていた。1959年に民社クラブ(翌年に民主社会党)が結成され第3党が出現したが、その議席数は最も多い時(1960年の40議席)でも1割に満たない。1960年の総選挙以降には共産党が進出し第4党となるが数議席に留まっていた。つまり、この時期においては、概ね自民党と社会党とが話し合いをすれば国会運営は進められるという状況にあった。

55年体制以前は多数の会派が存在し、国会対策委員長が各党との交渉の最前線となっていた。しかし、55年体制初期においては、自民党の交渉相手は社会党に限られるようになり、国対委員長のポストは格は高いが比較的楽なポスト¹⁾佐藤誠三郎、松崎哲久「自民党政権」中央公論社1986となった。協議は各委員会の自社の理事の間で行えば充分であった。

しかしながら、この時期、特にその初期、議場への警察官導入や乱闘など、国会運営をめぐる強行採決と物理的抵抗がしばしば繰り返された。その背景の一つは、社会党がいまだ政権を窺うことのできる政党としてエネルギーを持っていたことがあろう。とはいえ、物理的抵抗への批判は強く、国会においても何度も物理的抵抗や強行採決排除の申し合わせが行われ、その数は次第に減少し、1960年代末あるいは1970年代にはその例をみなくなった²⁾上掲書、曽根泰教、岩井奉信「政策過程における議会の役割」年報政治学1987。金銭のやり取りを含め、国対間の表裏の調整が徐々に機能するようになり、表面的には暴力的な行為も事前に与野党で打ち合わせるようになった。

他方で、この間の総予算の審議についてみれば、年度内に成立しなかったことは2回のみであり、それも4月1日と2日の成立が1回ずつで、暫定予算に至った例はない。総予算審議に関しては物理的抵抗のみならず、大幅な審議空転もなく、原則に従って粛々と審議は積み重ねられていった。11年間にわたり、委員会採決時において社会党は「(撤回の上)編成替えを求める動議」を毎回提出し粛々と議事に参加しており、強行採決の例はない。

総予算が年度内に成立しない場合、政治的混乱を招くだけではなく、行政全体の機能が麻痺し、国の経済、国民生活全体にもマイナスに働く。社会党の支持基盤でもあった公務員の給与にも影響がある。予算の提出権は内閣にあるだけではなく、他の法案審議のように廃案に追い込んで決着という選択肢は取ることはできない以上、予算自体には反対の態度は示すものの、全体的な利害計算が働くとともに責任野党として年度内成立には協力してきたといえよう。

(2)第2期

第2期は、1967年から1999年の33年間である。この初期、多党化を迎え、社会党が長期的に低落していった時期ではあるが、ほぼこの期間は社会党が野党第1党として、国会運営上、与党自民党に対して社会党が筆頭交渉相手であり続けた。とはいえ、多党化のなかで、しばしば社会党を外して自民、民社、公明の間で国会正常化の申し合わせがなされるなど³⁾1967年8月6日、1969年7月18日の健保法改正案をめぐる混乱の際の自民、民社、公明三党の「物理的抵抗はしない、強行採決はしない」ことなどを内容とする「国会正常化申し合わせ」など。社会党は申し合わせから外されていた。、各党間の折衝は複雑化する。それにより、「インフォーマルな折衝の当事者である国対委員長の比重が再び高まってきた⁴⁾上掲「自民党政権」　ただし、「物理的抵抗」は明確な用語ではなく、どこまでが物理的抵抗なのか判然とはしない。その後も、近年に至るまで、強行採決に伴う押し合い程度は頻繁にある。外形的なものよりも、与野党の意思疎通の欠けた混乱状態が減っていったと考えるべきだろうか。」。各委員会の理事会協議は本国である国対の出先機関としての地位に落ちていく。

社会党は政権獲得の可能性を見失い、それゆえ責任野党から万年野党として抵抗野党へと変質していく。世間の批判だけではなく、民社、公明からもしばしば不満を買った過度な物理的抵抗を抑制し、審議拒否戦術へと次第に変化をみせる。

一方で、この1967年を変化の年と決定づけるにはいささかの躊躇もある。確かに、この年の総予算の成立は年度を大幅に超える5月27日であり、55年体制下では初めて暫定予算を組むこととなった。これ以降、年度内成立は決定的に減少するなど、その後の審議の変化を先取りしたものであった。とはいえ、よく見てみると、1月29日に総選挙が行われたため、特別国会の召集、総予算提出が3月13日となり、最初から年度内成立は困難で、暫定予算は必至であった。また、4月7日から10日間の予算委員会の空白期間があるが、これは統一地方選挙を理由とした与野党合意の上での自然休会⁵⁾読売新聞1967.4.7であり、審議をめぐる大きな混乱は見られない。なお、この前年の1966年の総予算審議は年度を越えたが暫定予算は組まれることなく、総審議期間は長くはない。

それでも、この年を総予算審議の上での一つの転換期とみなしたのは以下のいくつかの理由による。

まず、この1月の総選挙で公明党が衆議院に進出し、野党は社会党、民社党、公明党、共産党と多党化の時代に入るとともに、自社の議席占有率は初めて90%を切ったことである。国会運営上の協議は当然複雑化せざるを得ない。

ここで、新たなに登場した公明党のスタンスは微妙であった。この年の3月23日の予算委員会の質疑で、矢野絢也公明党書記長は「自民党の国会対策費が野党に流れている」と発言し国会は紛糾した。国会運営と金銭の関係を表立った場所で明確にし、公明党はそうした国対政治には加わらないと宣言したのである⁶⁾前田英昭「エピソードで綴る国会の100年」原書房1990。自民、社会、民社の3党による馴れ合いの政治の暴露ではあったが、その後の流れとしては逆に、ダーティーなイメージが強まった国会運営の裏の交渉はより深く潜航し、結局は公明党も含めて国対政治に巻き込まれていった。

1968年には自民党の田中角栄幹事長、園田直国対委員長は、円満に国会運営を進めるために社会党の懐柔策を本格化させた⁷⁾日経新聞「国対政治なれあい招く」2009.10.5。裏では手を握り、表では正論をぶつけ合う国対政治の全盛期を迎える。審議拒否は乱闘よりも各党が受け入れやすい。表裏をあわせた、相互に意を通じた審議拒否審議再開までの筋書きを作る機関は必要であった。

第二に、物理的抵抗から審議拒否への変化である。先に述べたように、1969年ころからは物理的抵抗はなくなったとされる⁸⁾竹下登によれば「自民党が本当に抜き打ち採決したのは日韓条約の衆院本会議と大学法案の参院本会議の二回だけだったはずである」。日韓条約は1965年、大学法案は1969年である（竹下登「証言保守政権」読売新聞社1991）。なお、内田健三「政党内・間の手続き」(年報政治学1985)によれば、日韓基本条約の批准承認強行を対決パターンの最後だとしつつも「話し合いによる強行」が始まった時期と位置付け、1965年を境に区分している(もっとも、10年単位での区分と条件付きで区分しているが)。1969年の大学法案の強行採決などは、「十年前ならおそらく六〇年安保に匹敵する与野党の激突、国会の混乱を生んでいたであろう。国会運営はまさに゛成熟゛したのである」としている。。自民党が優位であり続ける中、野党、特に社会党は自民党の政策を廃案に追い込み、政権交代を迫るという意気込みは薄れていった。その代わりに、審議拒否を行うことで日程闘争に追い込み、最終局面で自分たちの要求を一部でも受け入れさせる方針をとるようになった。

そもそも総予算審議では一般の対決法案のような物理的抵抗はほとんど見られなかったが、審議拒否戦術は総予算という「人質」をとりつつ何らかの要求を突きつけることで、自分たちの支持者の利益を確保するとともに、予算の年度内成立を阻止したという面子をもとることができるものであった。自民党のほうも、万年野党の社会党に手柄を与えることで、政治体制全般の安定を得ようとし、両者の思惑は一致することとなった。

第三には、暫定予算という先例を作ってしまったことにある。国会というところは、一回でも先例があると心理的抵抗が大きく減殺される。55年体制以前には暫定予算の例は多々あったが、直前に総選挙が行われ審議のスタートが遅れたことを大きな理由とするとはいえ、10年以上にわたってなかったことが再び生じると、それ以降は「去年も暫定で今年もまた」との意識が与野党ともに生まれる。結果論であるのかもしれないが、1999年までの33年で年度越えの成立は28回、暫定予算は18回という頻度になってしまい、年度越え、暫定予算が常態化してしまう。

こうしたことの契機となったのは、1967年の総選挙の結果と総予算審議であるとみられる。したがって、第2期の始まりはこの年と考えても大きな間違いはなさそうと思われる。

第2期の中心には、その最終盤を除きほぼ常に社会党がいた。総予算審議の展開を大まかにまとめれば、社会党を中心とする野党の作戦は、日米安保、防衛問題、憲法などの理念問題で審議を遅延させておき、最終局面では国対委員長会談で所得税減税などの実利をとるものであった。あるいは審議拒否を通じて証人喚問要求を認めさせることであった。予算の否決などは考えていなかった。

(3)第3期

第3期は、2000年から現在に至るまでの時期である。第3期の始まりは1998年の民主党が野党第一党になったあたりから見受けられ、2000年の総予算審議方式の変革とともに明確になる。1993年の総選挙結果は、政治改革を梃子として自民党政権を否定し、それとともに自社馴れ合いの国会運営を拒否するものでもあった。1994年の小選挙区制導入により、社会党の選挙基盤は大きく損なわれ、その後数回の総選挙を経て勢力は著しく衰退していく⁹⁾新しい「小選挙区比例代表並立制」で初めて行われた1996年10月の総選挙では、社会党から党名変更した社会民主党は15議席と惨敗した。これにより、長年にわたり国会運営の要の存在であった社会党は完全にその地位を失った。。自社体制に代わる政権交代可能な二大政党制が目指され、実際にその後、自民党は一時期民主党に政権を明け渡した。与党は万年野党に対するのと同様な鷹揚な姿勢はとれなくなった。かつての先例を熟知し対決と妥協を繰り返すというゲームのルールは変質していく。

総予算審議は、審議拒否を中心とするゲームではなくなった。そのゲームの筋書き考えていた国対政治に対する批判はかねてより強いものがあり、非自民の細川政権は国対政治を拒否した。国会の正規の機関ではない国対が密室協議で国会運営を進めることは、新しい政治とは相いれないものがあった。現在でも国対自体は残っており、国会が難航した時には協議を行ってはいるものの、かつてのような与野党の非公式な「夜の会合」もなくなった。

第2期最終盤の1996年に新進党は住専問題で衆議院予算委員室の前に長期間にわたり座り込みを続け、予算成立は大幅に遅れた。しかし、これは旧来の審議拒否戦術の最後ともいえる。この時期、国会内の会派は大きく変わっている。自民党を除く最大会派は、改新(1994年)、改革(同)、新進(同)、民友連を経て民主党(98年)、民主・維新を経て民進(2016年)、立憲民主(17年)と変遷、そのほかの会派も多数存在し、与野党の協議は複雑化するだけではなく、野党内の意思の統一にも時間がかかるようになった。

1998年の民主党が野党第一党となって以降、抵抗政党ではなく政権獲得を狙う責任野党として対案を示す傾向が生まれたとの指摘がある¹⁰⁾武蔵勝宏　「最近の日本における立法の動向と問題点」北大法学論集2006。しかし、総予算審議に限って言えば、野党が対案を提示することがないこともあり、合意形成を目指すコンセンス型の国会審議が現れたとまでは判断できない。逆に、社会党時代と比べて、多数決主義的な国会運営が増加し、審議時間は短くなっている¹¹⁾小渕内閣のときの通信傍受法案などの与党の審議方針について「自公連立によって国会審議の在り方も変質した。(中略)質疑時間が終われば多数決によって法案を処理するという手法が横行するようになった」との評価がある。石川真澄他「戦後政治史」岩波新書2013とともに、総予算を人質に野党が何らかの成果を挙げることもなくなってきている。第2期終盤からの政党構成、野党第一党の意識の変化が、第3期における与野党攻防にも大きな影響を与えることになった。

政権交代の可能性が生まれ、与野党の裏での妥協は難しくなり、与党は審議拒否に付き合って委員会を空転させるのではなく、出てこなければ委員会をカラ回しし¹²⁾読売新聞　1993.3.4、野党不在のまま審議の時計を進めることも増えた¹³⁾長期の審議拒否は1996年に住専問題を理由として新進党などが予算委員室の前に20日間以上座り込みをしたのが最後である。。誰も発言もしない中、総理が手持ち無沙汰で委員室に座っている世界的にも珍しい光景を生み出した。

社会的批判から本会議における牛歩戦術もとられなくなった¹⁴⁾組織的に行われた最後の牛歩は2005年6月17日の会期延長の議決の際の牛歩である。ただし、総予算の本会議採決については牛歩の例はもともと多くはない。。仮に牛歩をしても、与党は投票時間に制限をかけ、あるいは投票を打ち切ってでも採決を急ぐようになった。与党の多数決主義に対抗するため、野党が予算審議の途中で委員長解任決議案を提出するケースは増加しているが、野党の抵抗はマイルドであり、本会議において長時間の趣旨弁明¹⁵⁾趣旨弁明については発言時間に制限をかけない先例であるため。討論には時間制限がかけられる。を行う程度である。それでも、牛歩のように時間をかせぐことはできず、せいぜい3時間程度の審議引き延ばし効果しかない。採決時の野党の退席・欠席も増加傾向にある¹⁶⁾衆議院予算委員会において強行採決ないしは野党欠席の中での採決が行われたのが、第2期までの43年間で3回（すべて第2期）であったのに対し、第3期（20年）では既に4回に上っている。。

さらには、1999年に成立した「国会審議活性化法」も総予算審議の在り方に影響を与えた。同法に伴い、政治家同士による政治、党首討論が導入されたことと引き換えに、予算審査の方式が改められると、審査日数は減少し、総理の出席回数も減少した。新しい方式に改められた最初の年である2000年には予算の成立が3月17日、総審議期間50日となり、55年体制以降で最速・最短となった。ただ、その前年も同じく3月17日成立であり、衆参のねじれの中、すでに審議日数の減少の傾向がみられる。野党第一党たる民主党の社会党とは異なる戦略、与党の社会党に対するものとは異なる対応が新しい傾向を生む前提となっていた。

2000年以降2019年までの20年間のうち、総予算成立が年度を越えたのは3回である(暫定予算も3回)。全体の審議期間は第2期と比べて大幅に短縮された。政治改革に始まる政党の離合集散の動揺が収まった2000年以降の審議方式の変更、与野党の構成の変化、与野党の国会対応の変化、国対による調整時代の終わりといつた流れが総予算の審議過程に大きな影響があったものと考える。

(続く)