国会の召集と会期(2)

国会の召集と会期(2)
─　明治憲法下の召集、各国の召集、臨時国会召集要求

岸井和
2020.05.19

(4)明治憲法の議会召集と現行憲法の国会召集の違い

明治憲法においては「帝國議會ハ毎年之ヲ召集ス(41条)」「臨時緊急ノ必要アル場合ニ於テ常會ノ外臨時會ヲ召集スヘシ(43条)」とされていた。毎年開かれる議会は常会とされ、毎年の予算を審議するために12月に開会するのを例としていた。政府が臨時緊急の必要があると認める場合には臨時会が開かれた。また、総選挙後の議会開会については「衆議院解散ヲ命セラレタルトキハ勅命ヲ以テ新ニ議員ヲ選擧セシメ解散ノ日ヨリ五箇月以内ニ之ヲ召集スヘシ(45条)」とされていた。これは「常會以外ニ於テ召集セラルルモノナルヲ以テ臨時會ノ一種ニ外ナラザレドモ」¹⁾美濃部達吉「改訂　憲法撮要」昭和21年一般に特別会と呼ばれていた。ただ、例えば解散が7、8月で新議会の召集時期が常会の時期と重なる場合は常会として召集されることも可能であり、あるいは必要があれば臨時会として召集されていた。議会の召集は天皇の大権とされたが、その実質的な決定権は内閣にあった。

会期については「帝國議會ハ三箇月ヲ以テ會期トス必要アル場合ニ於テハ勅命ヲ以テ之ヲ延長スルコトアルヘシ(42条)」とされ、常会の会期は90日であった。また、「臨時會ノ會期ヲ定ムルハ勅命ニ依ル(43条2項)」とあり、臨時会の会期についての憲法上日数の規定はなく、その延長とともに勅令(詔書)によって定められた。

明治憲法と現在の憲法において、常会、臨時会、特別会の種別は、制度上ほぼ同様であると言えるが、大きく異なる点もある。まず、召集の権限は、その根拠が天皇大権か天皇の国事行為との違いはあるものの、いずれにせよ内閣が決定権を持っており、議会は自ら集会する権限を持っていない。現在は議院から臨時国会召集要求を行うことができ、この点で明治憲法とは大きく異なるが、この場合も含めて召集決定権が内閣にあることは変化がない。

会期の決定、会期の延長については、明治憲法下では議会の意思をもって決定することは全くできなかった。

常会の会期について、明治憲法は3か月と定めていたのに対し現行憲法は150日と大幅に長くなっている。かつては議会の権限行使を制限的にしようとの意図があり、政府提出議案の審議が終了したら、なるべく短期間で議会を閉会しようとした。「三箇月を以て會期とする者は議事遷延し窮期なきことあるを防ぐなり」²⁾伊藤博文「憲法義解」岩波文庫　昭和38年との考えがあり、議会の活動が長期に及び政府に支障が生じることを懸念していた。議会から超然とした内閣が基本であり、内閣は議会が長期に開かれて政府の機能が停滞したり政治が混乱することをなるべく避けるような制度設計をした。常会の延長幅が最も長かったのは第1回帝国議会の9日間である。

明治憲法下の臨時会(特別会を含む)の会期決定も天皇大権のもと内閣が行った。会期も数日間のことが多く、また、１年を通じて臨時会が開かれないことも少なくなかった。常会の会期と合わせ、年間100日以上の会期となることはあまりない。終戦までで最も長期の臨時会(特別会)は第3回帝国議会(1892年)の40日、その次は第43回(1920年)の28日間である。戦後間もなくの第90回帝国議会(1946年)で当初会期の40日に４回にわたり都合74日間延長されたことがある。戦後の議会の地位を向上させる方針のなか、新たな体制の整備のために時間を要したためであり、帝国議会としては異例の長期である。

常会以外の会期、各議会の会期の延長の決定についても、明治憲法下では議会の権限は全くなく、天皇の勅令によって決められた。つまり、事実上内閣が決定権を持っていた。現在では、国会サイドに会期について決定権が移った。このほかに、帝国議会では停会の制度があった(7条)。15日以内の一定の期間を定めて詔書をもって、会期中の議会に対し議事能力の一時停止を命じる行為である。議会と政府とが衝突した場合に停会を命じるわけだが、当然内閣の意向に沿って停会が命じられるので、政府に有利な制度であった³⁾衆議院が解散されると貴族院は停会を命じられた。「帝国議會ノ開會閉會會期ノ延長及停会ハ両院同時二之ヲ行フヘシ　衆議院解散ヲ命セラレタルトキハ貴族院ハ同時に停會セラルヘシ(44条)」とされていた。前段の停会と後段の停会は意味を異にする。。

3.議会の召集

(1)議会の召集の歴史

議会の召集は、一定の期日、一定の場所に議員に対して集会を命ずることであり、議会はそこから活動に備えた準備行為に入るか、あるいは直ちに会期が始まり議会活動に入ることになる。

明治憲法では、帝国議会の召集は天皇の大権とされていた。「天皇ハ帝國議會ヲ召集シ其ノ開會閉會停會及衆議院ノ解散ヲ命ス(7条)」と規定し、「議會を召集するは專ら志尊の大權に屬す。召集に由らずして議院自ら會集するは憲法の認むる所に非ず。⁴⁾同上　「憲法義解」」とされ、当時の欧州各国の憲法と概ね同様の形式をとっていた。

明治憲法は主としてドイツ憲法をもとに作られたものであるが、議会制度についてはドイツが英国にならっている点が多く、日本の帝国議会も英国議会と似ている部分も多い。英国議会の召集が国王大権であるのと同様に日本では天皇大権であった(そして、英国では現在においても形式的には国王大権である)。

英国議会はもともと国王の諮問機関として存在し、いつ召集するかは国王が決定するところであった。戦費を賄うための課税など国王の都合に合わせて召集されるもので、近世に至るまで定期的に召集されることはなく、その会期も国王の一存で決まった。例えばエリザベス1世が統治した44年間に議会が召集されたのは10回に過ぎなかった。それが大きく変革されるのは17世紀の革命の時代である。1640年、11年間の議会空白の期間を経て戦費調達のために議会が召集されたが、議会と対立した国王は3週間で議会を解散してしまった。その後の議会は革命へと進むが、議会の勢力が強まる中、3年議会法を成立させて3年に1回は議会を召集することを法律で義務付けた(その後、同法の実効性が強まるよう3回改定された)。

毎年、議会が開かれるようになったのは軍罰法(名誉革命後の1689年制定)の影響が大きい。軍罰法は軍法を定める権限を国王に与えることなどを定めたもので軍隊の規律維持には必要不可欠な法律であった。しかし、国王が常備軍を持つことに不信感を持つ議会はこれを1年限りの時限立法とし王権を制限した。これにより、国王は軍を維持するために毎年の議会を開かざるを得なくなっていく。

(2)各国の議会の召集

議会の召集は、日本や英国のように行政府が権限を持っている国、法律上当然に集会する国、議会が主導的に集会する国など憲法や歴史的なことからさまざまである。

米国では、憲法議会は毎年1回集会し、1月3日の正午に開会されることが憲法で規定されている⁵⁾通常は両院一致の議決により、上下両院で1月中の別の日に開会する。。召集という行為はなく、法律上一定の期日に当然に会期が開始されることになる。ほぼ1年にわたって会期は続くことになる。非常時の場合は、大統領が議会を召集することも可能であるが、この権限は最近では行使されていない。

ドイツ下院においては、総選挙後30日以内に集会することで選挙期が始まり、次の総選挙後の集会まで続く。新議会の召集権限は議長にある。会期制度はとられておらず、万年議会と言え、内閣の召集権限もない。実際の会議の日程は、正副議長等と各会派の代表議員からなる長老評議会で決められており、議会主導で会議の活動期間は決定されている。

英国においては、召集は国王大権であるものの、毎年議会が開かれ、しかも、会期はほぼ1年にわたるため、召集時期について政府の思惑を反映させることは困難である。選挙がなければ、通常は5月ころに召集され、翌年の同じころまで続くことから、政府の意思で議会を開かない時期を設定することは不可能な制度となっている。したがって、常会、臨時会等の区別はない。

フランスでは、毎年10月の最初の平日から当然に常会が始まり、翌年の6月の最後の平日まで9か月続くことが憲法で定められている。臨時会は、特定の議事について首相または下院議員の過半数の要求に基づき、大統領が決定する。

日本の場合は、議院からの臨時会召集要求が憲法の規定上可能であり、行政府の権限による召集と議会の自発的召集との折衷型とされるのが一般的である。しかし、後で述べるようにこの規定は有効に機能しているとは言えない。法的に当然に召集されるわけではないし、また、議会の権限で召集を決めることもできず、帝国議会時代の流れを受け継いでいて内閣の決定を待つという他律的な召集という制度であり、内閣の持つ召集に関する権限は他国と比べても大きい。

(3)現行憲法の国会の召集

①召集詔書

前述のように、国会は天皇の国事行為として内閣の助言と承認に基づき召集される(憲法7条)。召集は詔書の公布をもって行われる。

　　　　　憲法7条は天皇の国事行為の規定 
　　　　　憲法52条は「国会の常会は、毎年一回これを召集する。」 
　　　　　国会法1条は、召集証書は集会の期日を定めて、少なくとも10日前に公布する旨の規定 
　　　　　国会法2条は「常会は、毎年一月中に召集するのを常例とする。」 

詔書には、国会召集の法的根拠、期日、会期の種類、場所が記載され、天皇の御璽が押され、公布の日も記載したうえで、総理大臣が副署する。

召集を詔書の形式によって行うことは戦前には「公式令」によって定められていたが、現在は特段の定めがなく、戦前の例に倣ったものである。

召集場所は東京とあり、いわゆる議事堂である。東京以外としては、日清戦争時に大本営の置かれた広島に召集され、戦争関連予算及び法案を審議したことがある(1894年第7回帝国議会)。

常会の詔書の公布の日付は少なくとも10日前である。戦前は40日前(旧議院法1条)、戦後の国会は20日前の公布と規定されたが、情報伝達や交通事情の発達により期間は短くなった。国会法が改正され、10日前(1条2項)と改められたのは常会を1月召集としたのと同じ1992年である。

臨時会、特別会の召集詔書公布については、「何日前」との規定がない(国会法1条3項)。衆議院先例集には「おおむね七日前に公布される」とあるが、3日前に公布されたこともある。

実際には召集詔書の公布をもって各議員が召集を知るわけではない(なお、召集詔書は国会に伝達されない)。その前から各種報道で召集日が流布されているのが現状である。しかし、国会側に召集日が正式に通知されるのは、通常は召集詔書公布の前日ないしは当日の公布前であり、官房長官が衆参の議院運営委員会理事会に出席し「内閣としては来る1月〇日に常会を召集します。本日の閣議において正式に決める予定です。」と閣議決定前に国会側に通知するのが慣例となっている。

「議員は、召集詔書に指定された期日に、各議院に集会しなければならない(国会法5条)」こととなっている。「集会」は、帝国議会時代の議会が開会する前の準備をする会議のことで、現在ではこの用語が残っていることが不自然である。衆議院規則においても「午前10時に衆議院に集会」とあったが、実際には10時には集まっていなかったため、「議長が定めた時刻に集会」と2013年に改められた。召集日には衆議院ではおおむね正午ないし午後1時に「本会議」が開かれる。（参議院は実際に午前10時に本会議が開かれるため、参議院規則は「午前10時に参議院に集会」のままである）

②常会の召集時期

常会の召集の時期については、国会法において「常会は、毎年一月中に召集するのを常例とする(2条)」とされている。

③特別会の召集時期

特別会の召集は、憲法により総選挙の日から30日以内に召集されなければならない(54条)。実際の召集は、総選挙後、9日(1983年)から30日(1953年)の間に召集されている。

総選挙後の初めての国会の召集があったときには内閣は総辞職しなければならない(憲法70条)ので、特別会における最大の議事は内閣総理大臣の指名である。憲法には「この指名は、他のすべての案件に先だつて、これを行ふ(67条)」とあるが、実際は、衆議院の正副議長等の役員の選挙、議席の指定、会期の議決などの院の構成が終わった後に、直ちに内閣総理大臣の指名を行うこととなる。

通常は、特別会召集日の朝に内閣が総辞職をし、その日の午後には新たな総理の指名が行われる。しかし、1979年10月30日召集の特別会では、自民内で首相候補を巡って大平正芳と福田赳夫　との間で調整がつかず召集から8日後(11月6日)にまでずれ込んだ。他にも召集日に総理指名ができなかったことがあり、直近では1993年8月5日の召集日翌日の指名となった細川護熙内閣のときである。

(4)臨時会召集要求

臨時会の召集は、前述のように、内閣の判断に基づくもの、選挙後の法定されたもの、さらに、議院からの召集要求にもとづくものがある。

このうち、召集要求は、議院が自発的に召集を求めることに特徴がある。「いづれかの議院の総議員の4分の1以上の要求があれば、内閣は、その召集を決定しなければならない」と憲法に定められている。要求書は連名で議長を経由して内閣に提出しなければならない(国会法3条)。

それぞれの議院の一定数以上の少数派の意思を尊重する趣旨であり、これまでに要求書が提出された事例は少なくない。しかしながら、「決定しなければならない」とあるものの、その召集時期が明確でないことと、召集権はやはり内閣にあることから、要求する側の意図する通りに召集されるとは限らない。

1949年には官房長官の答弁は以下のとおりである。
「…憲法にも國会法にも召集期日の指定に関しては何らの規定がない。そこで請求者に対しては期日の指定権を與えておるというふうには認められない。であるから内閣はその期日に拘束されるものではないと…諸般の状況を勘案して、合理的に判断してその最も適当と認める召集時期を決定すべきものと考えられる。」⁶⁾1949年8月27日(閉会中)参議院議院運営委員会会議録　増田甲子七官房長官答弁

2003年には法制局長官が次のように答弁している。
「憲法五十三条後段は、…召集時期につきましては何ら触れておりませんで、その決定は内閣にゆだねられております。…仮にその要求において召集時期に触れるところがあったとしましても、基本的には、臨時会で審議すべき事項なども勘案して、召集のために必要な合理的な期間を超えない期間内に召集を行うことを決定しなければならないというふうに考えられているところでございます。」⁷⁾2003年12月16日(閉会中)参議院外交防衛委員会会議録　秋山收法制局長官答弁

内閣の考え方は、最終的な召集時期は内閣にあり、「召集のために必要な合理的な期間を超えない期間内に臨時会の召集を行う⁸⁾平成29年11月10日付　衆議院議員逢坂誠二君提出の質問主意書に対する内閣の答弁書」ことで、一貫している。この合理的な期間についても「召集に当たって整理すべき諸課題等によって変わるものであるため、一概にお答えすることは困難」⁹⁾平成29年11月24日付　衆議院議員逢坂誠二君提出の質問主意書に対する内閣の答弁書としており、内閣の裁量として扱っている。内閣が直ちに召集しないのは憲法違反との考えはあるが、第三者である裁判所はそれを判断しないであろうし、直ちには召集しない先例も積み重ねられてきている。憲法の少数派の意思の尊重という原理は、客観的基準の存しない合理的期間というロジックによって、内閣の必要に基づく決定に換骨奪胎されてしまっている。

最近では、2017年6月22日に野党が森友・加計学園問題の追及のために臨時国会召集を要求した例がある。内閣は98日も経た9月28日に召集し、その日に衆議院を解散してしまった。召集要求をした野党会派の代表には、9月22日付で「衆議院議長を経由して内閣総理大臣あて臨時国会召集要求書の提出がありましたが、政府は、来る九月二十八日に、臨時国会を召集することを決定いたしましたから、ご了承願います」と官房長官から通知が出されているが、国会を軽視しているとの批判が出てもやむをえない。しかし、内閣は憲法53条に基づく臨時会の召集の決定と憲法7条による衆議院の解散は別個の事柄として、真正面から論じる姿勢は見せていない¹⁰⁾平成29年11月10日付　衆議院議員初鹿明博君提出の質問主意書に対する内閣の答弁書。

臨時会召集要求書は、衆議院では昭和の時代にはほぼ毎年のように野党から提出(1948～75年の27年間に45件(衆議院25件、参議院20件)されていたが、提出から次の国会が召集されるまで最長で176日のこと(1970年)があるなど、内閣の判断で長期に先延ばしされることも多かった¹¹⁾この期間、臨時会召集要求書が提出されてから実際の召集に至るまでが100日を超えたものとして、1949年(109日)、1950年(113日)、1954年(118日)、1956年(124日)、1957年(122日)、1964年(108日)、1970年(176日)がある。。1975年年以降は要求書の提出も少なくなり、1994年までに僅か2件(衆議院1件、参議院1件)であった。しかし、政治改革により政党構成が変化し、新進、特に民主が出てくると、再び利用されるようになる。特に、1995年以降2017年までは19件(衆議院10件、参議院9件)提出されている。

1995年以降の臨時会召集要求書の提出状況は以下のとおりである。

なお、上記表にあるように、臨時会召集要求を受けて、その後常会が召集されたことがある。これを憲法違反だとする意見もあるが、臨時会でも常会でも国会の活動は同じものであり、時期的な都合から常会が召集されたとしても問題がないとするのが通説である。ただし、国会の召集と会期(1)の脚注ⅲで触れたとおり、憲法上議院が有する召集要求(当時は「議院の召集権」と言っていたが)との関係から、特別会は常会と併せて開けるものの臨時会はそこから除外された経緯を鑑みると、55年体制の黎明期に議院側の抱いていた懸念が近年になり頻発してしまっていると見ることもできる。

また、1986年5月26日に参議院において要求書が提出され6月2日に召集(105回臨時会)されたのが最短(7日)であるが、この時は召集日に衆議院が解散された。