党首討論(1)－存在意義を失った国会改革の柱、歴史的使命は終わったのか？

党首討論(1)－存在意義を失った国会改革の柱、歴史的使命は終わったのか？

岸井和
2023.07.06

国会の党首討論は、国家基本政策委員会(衆参の)合同審査会において与党党首(総理)と野党党首が討論を行うものである。2000年に導入され、国会審議の活性化、政治主導の政策決定を目的に導入され国会審議改革の一つの中心的存在とも期待された。しかし、開会を巡る与野党の駆け引き、討論の方式に問題があり、2005年までは少なくとも年5回は行っていた開催頻度は次第に低下し、今では党首討論制度の意義が疑問視されるようになっている。2年前に開かれたのが最後であり、2023年の常会では「党首討論を開こうか」との声すら出なかった。

1党首討論導入の経緯

1990年代になるとリクルート問題を契機とする政治体制への危機意識、相次いだ官僚不祥事による官僚不信が高まり、政権交代可能な改革を目指す選挙制度改革、政党政治を軸とする体制を進めるため官邸機能強化、内閣府の創設などの政治構造の変革が進められた。それとともに、旧来の官僚依存の国会審議への反省が強まり、政治家が主導となる国会審議の改革が急務だと考えられるようになる。その具体論としては、政府委員制度の廃止、副大臣の創設などであった。1997年11月の時点で新進、民主などの野党が同趣旨の法案を提出しているが廃案となっている。特に、自由 (98年1月に新進解党の後新たに結成)の小沢一郎の国会改革への意欲は強いものがあった。自民が98年の参議院選挙で大敗を喫すると、自由と連立を組むこととなり国会改革は不可避となった。

98年11月には自民・自由連立政権の政策合意において、政府委員制度の廃止、副大臣設置が明記され、これに基づく両党のプロジェクトチームの合意を経て、国会全体の審議の在り方にかかわる問題であるから99年3月からは野党も参加する衆参の実務者協議でさらなる詳細な議論が進められた。この実務者協議の衆議院側メンバーは5月に「副大臣制度及び議会制度実情調査」を目的に英国に出かけた。あくまでも、副大臣制度、官僚の国会審議への関与についての調査であったが、この途中で英国首相へのクエスチョン・タイム(PMQs=Prime Minister’s Questions)を傍聴する機会を得た。トニー・ブレア首相と野党党首との白熱した議論、高揚する議場の雰囲気に、議員団は国会審議の活性化のキーを感じ取った。

従来から議員間の自由闊達な討論の場を提唱していた民主党は特にクエスチョン・タイムの導入に熱心であり、「重要な国政課題について、恒常的な総理と野党党首間の討論の場を確保すること」を主張し、与党もこれを受け入れた。ただ、与党はこれと引き換えに総理の国会出席を制限することを取引しようとした。これは日本版クエスチョン・タイムが機能しなくなる遠因となった。

とはいえ、当時の各党実務者会議は6月には、「衆参両院に常任委員会として国家基本政策委員会を設置し、合同審査を行う」ことを合意(自民、自由、民主、明改)し、この場で党首討論を行うこととした。新たな国会審議形態として与野党を通じて強い期待感があった。政府委員制度の廃止により官僚の国会審議への関与を低下させることだけではなく、与野党の党首が国家の基本政策について議論を交わすことが政治主導の象徴的意味合を持つことと受け取られた。ただし、英国の制度を取り入れつつも、英国の首相への質疑(question)が日本では総理との討論(debate)に転換された理由はよくわからない。新しさを演出するための一つの方策だったのかもしれない。

この合意に基づき、衆議院議院運営委員長が「国会審議の活性化及び政治主導の政策決定システムの確立に関する法律案」を起草提出し、7月26日に成立した。これにより党首討論が新たな制度として導入されることが決まった(共産、社民は反対)。

2党首討論の「申合せ」

党首討論は国会審議の活性化の看板政策として大多数の与野党の賛成により成立した。しかし、導入について各党の温度差と策略があった。民主は導入により政策担当能力を示すことを狙い、その姿勢を利用して自民は総理の国会出席の負担を減らすことを画策した。

法案成立後の9月に、「政府委員制度の廃止及び副大臣等の設置に伴う国会審議の在り方に関する申合せ事項」が国対委員長会談で合意された(自民、自由、民主、明改の賛成)。この申合せは、新制度施行に伴う細則を定めるもので、政務次官の扱い、総理をはじめとする大臣の国会出席、政府参考人(政府委員に代わる官僚等)の扱いなどを定めたものである。

さらに、2000年1月には、新制度に関する両院合同協議会と国対委員長会談において、国会審議の新たな指針について「国家基本政策委員会等の運用等、国会の審議のあり方に関する申合せ」が、2月には国家基本政策委員会両院合同幹事会において「国家基本政策委員会合同審査会の運営についての申合せ」が合意された。いくつもの申合せが重ねられ、新制度が実施されるにあたり慎重な検討が行われたが、そこには制度が有効に機能するか、自らの党に有利になるか、不利な点はないか、与野党ともに疑心暗鬼になっている姿もうかがえる。

3党首討論の枠組み

上記法律といくつかの申合せによる党首討論の枠組みは次の通りとなっている。

1. 党首討論の場として、各議院に常任委員会として国家基本政策委員会を設置し(国会法41条)、いずれも国家の基本政策に関する事項を所管しその構成は衆議院においては30名、参議院においては20名である(衆議院規則92条、参議院規則74条)¹⁾この法規からだけでは国家基本政策委員会において衆参合同で党首討論を行うことは読み取れない。そのため、党首討論の開催については国対(国対は国会の正式な機関ではなく各会派の任意団体である)間の申合せで補完しているが、その詳細な運営方法は②以下の国家基本政策委員会合同幹事会の申合せで決定している。。
2. 党首討論は、申合せにより両院の国家基本政策委員会の合同審査会の形で行う。合同審査会においては、「当該内閣の基本政策と各党の基本政策及び時々の重要テーマについて総理と野党党首が相互に議論を展開するものとし、国家の基本政策を審議する委員会にふさわしい内容のものとする(申合せ)」。
3. 合同審査会は両院の常任委員会が合同で審査又は調査を行うものであるが(国会法44条)、両院独立活動の原則の例外的なものであり、原則として表決を行うことはできない(合同審査会規程8条)。
4. 党首討論は当初は週1回、水曜日、午後3時から40分開催することとされた(2003年には45分間に延長)。各党の持ち時間については、野党間で調整配分する。「各院の本会議、予算委員会、重要広範議案の委員会に総理が出席する週には、(国家)基本政策委員会は開催しない(申合せ)」。
5. 申合せにより、党首討論は総理と野党党首とが一対一の直接対面方式で議論を行い、野党党首の参加資格は衆議院又は参議院のいずれかで10人以上の所属議員(衆参の合計ではない)が必要である。小会派は参加できない。
6. 総理以外の大臣も党首討論に陪席する。テレビ中継を行う。

衆参一体として党首討論を行うために合同審査会形式を採ったのは苦肉の策であり²⁾予算委員会での試行を含む党首討論以外の合同審査会は初期国会の14例のみで、1949年の厚生委員会合同審査会が最後となる。、各党党首は概ね衆議院議員であるため、参議院議員が討論に参加することはほとんどない。党首討論は衆議院第一委員室と参議院第一委員会室を交互に使用する先例となっているが、参議院を使う場合はウィンブルドン現象³⁾テニスの世界的大会のウィンブルドン選手権で、開催地である英国の選手が活躍できない現象。参議院で党首討論が開催されても、参議院議員はただ聞いているだけである。となってしまう。

このiv.の「40(45)分間」、「(総理出席の)他の委員会等を開く場合には不開催」の申合せは与野党の総理の国会出席日程をめぐる駆け引きの材料となり、党首討論が機能しなくなった大きな原因となった。そこで、2014年5月の国会審議の充実に関する申合せにおいて「内閣総理大臣が国会に出席する週にあっても弾力的な運用を図り、毎月１回実施できるようにする」と開催要件を緩和した。しかしながら、それでも党首討論が毎月1回開かれることはなく、開催頻度はさらに低下傾向を続けた。